11.06.2013 | Игорь Бунин

Роль законодательной власти и политические партии в современной России

В 1906 году на одном из заседаний Первой Государственной Думы депутат Владимир Набоков (отец знаменитого писателя) сказал: «Исполнительная власть да покорится власти законодательной». Со времен первого российского парламента в России нет равновесия между различными ветвями власти. В 1906 года попытка первых народных избранников отстоять и, по возможности, расширить свои права привела к реакции, способствовавшей росту взаимного недоверия между Думой и правительством, к конфликтным ситуациям между ними. И, как следствие, к Февральской революции, в результате которой погибли и императорская власть, и парламентаризм.

В начале 90-х годов, уже в новых исторических условиях, также сложилась ситуация острого конфликта – и вновь уже на этапе становления парламентаризма. Через 3,5 года после создания первого российского парламента он стал участником гражданского противостояния, завершившегося кровопролитием в центре Москвы. Эйфория от появления в России настоящей законодательной власти (а не советского Верховного совета, собиравшегося на несколько дней в году и единогласно штамповавшего законы), сменилась разочарованием.

После острого конфликта 1993 года была принята новая Конституция России, согласно которой в стране вводилась президентская республика, а полномочия законодателей были ограничены. Подобные новации можно расценивать двойственно. С одной стороны, существовавший ранее Съезд народных депутатов с тысячей членов, имеющий право принимать окончательное решение по любому вопросу, более напоминал митинг, чем парламент. На этом фоне нынешнее двухпалатное Федеральное собрание в большей степени соответствует образу классического парламента. С другой стороны, парламент утратил ощущение независимости, превратившись вначале в площадку для закулисного политического торга, а затем в «машину для голосования». Один маленький, но показательный пример – когда в 90-е годы правительству не хватало депутатских голосов для принятия бюджета, коммунисты «тихо» давали ему голоса нескольких десятков заднескамеечников (при том, что лидеры этой основной оппозиционной партии, разумеется, демонстративно голосовали «против»).

Можно назвать несколько причин «тупика» российского парламентаризма. Во-первых, отсутствие демократических традиций (впрочем, сходная проблема была и в Центральной Европе, в которой законодательная власть играет куда большую роль). Во-вторых, психологическая особенность советского менталитета – понятие «компромисс», «соглашение» в нем воспринимались как сугубо негативные (а парламентаризм невозможен без системы компромиссов). В-третьих, у России, в отличие от стран Центральной Европы, не было реальной европейской перспективы, которая стимулировала развитие демократических институтов, несмотря на авторитарные соблазны.

Но есть и четвертая – на сегодняшний момент, наиболее важная - проблема. В России, если перефразировать Киплинга, власть есть власть, оппозиция есть оппозиция, и они не могут поменяться местами. При этом под властью понимается, прежде всего, власть исполнительная, которая тесно связана с собственностью. Теоретически возможное поражение на выборах и уход в оппозицию создает для власти запредельные – с ее точки зрения – риски. Это потеря контроля над формально государственными активами и отсутствие гарантий защиты прав ее представителей в случае перехода в оппозицию. А раз у парламентской оппозиции нет реальных шансов прийти к власти, то она предпочитает прагматично договариваться с властью о сотрудничестве и «правилах игры», позволяющих ей действовать в собственных электоральных «нишах».

Соответственно, и роль политических партий в России невелика – это относится не только к оппозиции, но и к «партии власти», которая выполняет инструментальную роль (консолидируя элиты на основе политической лояльности власти), но не обладает собственной политической инициативой и реальным влиянием на формирование правительства. Кабинет министров в России является не партийным, а техническим, и его состав становится результатом аппаратных решений, хотя и с некоторыми нюансами. Так, в 2004-2008 годах доминирующую роль в этом процессе играл президент (Путин), в 2008-2012 годах – премьер (тоже Путин), а с 2012 года речь идет о соглашении между президентом и премьером – притом, что реальные позиции премьера (Медведева) слабеют. Но ни в одной из этих схем нет места участию партии.

Отсюда и недостаточный авторитет партий, причем как в «старой» системе, которая ограничивала количество зарегистрированных партий (семь) и вводила неофициальный мораторий на регистрацию новых, так и в нынешней, формально либерализированной в 2012 году. Опрос Левада-центра, проведенный в начале 2012-го, сразу же после появления инициативы Медведева о либерализации партийной системы, показал, что 56% респондентов высказались против создания в стране новых политических партий, лишь 24% считают необходимым их появление. Это самая непопулярная из медведевских политических инициатив декабря 2011 года (тогда как восстановление губернаторских выборов одобрили большинство опрошенных).

Люди не понимают смысла функционирования партий, не знают, чем партийная система выгодна для них. В условиях «персонализированной» политики они предпочитают голосовать за конкретных людей, а не за партийные списки. Например, голосование за «Единую Россию» часто связывается с ее восприятием как «партии Путина» (несмотря на то, что во главе партии сейчас формально находится Медведев). Еще одна парламентская партия – ЛДПР – является чисто персоналистской, ее политическая перспектива неразрывно связана с личной судьбой Жириновского. Меньше персоналистского элемента у двух других парламентских партий – КПРФ (которая получает голоса как наследница КПСС) и «Справедливой России», аккумулирующей различные группы умеренно-протестного электората. Но все равно «персоналистский» характер партий, обладающих в сумме почти двумя третями мест в Думе, является характерным фактором партсистемы. Да и две другие партии в общественном сознании воспринимаются в значительной степени как «партия Зюганова» и «партия Миронова» (несмотря на то, что Миронов официально ушел с поста председателя «Справедливой России»), это мало кто заметил.

Характерно, что проект нового законодательства по выборам в Думу предусматривает возврат к смешанной избирательной системе, где в мажоритарных округах голосуют за конкретных людей – чисто пропорциональная система в России не прижилась. Смешанная избирательная система представляет собой противоречивое явление. С одной стороны, она дает дополнительные возможности власти получить большинство в Думе без столь масштабного и вызывающего общественное раздражение применения административного ресурса, как это было в 2011 году. В одномандатных округах при однотуровой избирательной системе фаворитами, как правило, будут региональные нотабли, имеющие возможность мобилизовать максимальные ресурсы. Политически они вполне лояльны Кремлю – вспомним опыт выборов 2003 года, когда «Единая Россия» получила по спискам лишь 37,5% голосов, но ее фракция составила в Думе конституционное большинство (более двух третей голосов) за счет одномандатников.

В то же время «мажоритарные» депутаты могут быть менее управляемыми, чем «списочники» - за ними стоят реальные избиратели, дающие своим избранникам дополнительную легитимность. Смешанная система повышает роль регионов в электоральном процессе (именно для ее снижения она была отменена в 2004 году) и повышает для власти необходимость достижения компромиссов с депутатами.

Реформа партийной системы 2012 года также выглядит двойственной мерой по своим последствиям. Любая плюрализация партийной системы является лучшим вариантом, чем ее «зажатость», связанная с жесткими ограничениями – так как объективно расширяются возможности для политического участия. Всего по состоянию на 5 июня 2013 года зарегистрирована 71 политическая партия – условно эти образования можно разделить на несколько групп.

Первая группа – партии, представляющие реальные интересы, хотя, разумеется, и с разной эффективностью. За последний год зарегистрированы несколько таких партий, как оппозиционные, так и лоялистские. Это РПР-ПАРНАС (преемница Республиканской партии, регистрация которой была восстановлена во исполнение решения Европейского суда по правам человека), Гражданская платформа (партия бывшего кандидата в президенты, миллиардера Михаила Прохорова), Гражданская инициатива (бывшего министра экономики Андрея Нечаева), Демократический выбор (Владимира Милова, политика, дрейфовавшего от либерализма к консерватизму), Альянс зеленых – Народная партия (бывшего экологического чиновника и предпринимателя Олега Митволя и экс-сенатора Глеба Фетисова), Партия дела (собственника «Ростсельмаша» Константина Бабкина, противника членства России в ВТО), «РОТ Фронт» (леворадикальная партия коммунистической ориентации). Возобновлен некогда популярный партийный проект «Родина», связанный с вице-премьером по ВПК Дмитрием Рогозиным.

Однако из них лишь «Гражданская платформа» получила достаточно солидную «раскрутку» и привлекла к себе часть региональной элиты в связи с широкой известностью Прохорова, наличием у него мощного финансового ресурса. Проблемы новых партий связаны не только с прохладным отношением к партстроительству со стороны большинства населения (отметим, что 24% сторонников развития партсистемы – это много миллионов россиян). Сложности связаны с проблемами мотивации политически активной части общества, которая недостаточно высоко ценит перспективы партийного строительства. Другая часть очень политиков, напротив, плохо договороспособны и склонны плодить конкурирующие партийные проекты – как это было в течение 90-х годов. Только из оппозиционного движения «Солидарность», претендовавшего на объединение значительной части демократической оппозиции, «выросли», по меньшей мере, три партийных проекта – РПР-ПАРНАС, «Демократический выбор» и пока незарегистрированная «Партия 5 декабря». При отсутствии права создавать избирательные блоки на выборах подобное развитие событий чревато серьезными рисками.

Также новые партии практически не представлены в наиболее массовых СМИ, которые концентрируют внимание на деятельности лишь парламентских партий. Возможной «площадкой» для дискуссий представителей новых партий могло бы теоретически стать вновь созданное Общественное телевидение России, но оно находится под фактическим государственным контролем и старается быть максимально деполитизированным (а, по сути, конформистским).

Вторая группа носит ярко выраженный имитационный характер – это, скорее, пиаровские проекты, относящиеся не столько к политике, сколько к бизнесу. Наряду с реальными партийными проектами зарегистрировано огромное количество новых партий, абсолютное большинство которых никого не представляет, и их лидеры никому не известны. Многие такие проекты носят политтехнологический характер, являются спойлерами в отношении более серьезных партий. Например, наряду с КПРФ в региональных выборах прошлого года участвовали две коммунистические партии, выполнявшие спойлерские функции – Коммунистическая партия социальной справедливости (КПСС) и «Коммунисты России». В Краснодарском крае эти проекты получили в сумме несколько менее 5% голосов – понятно, что это в подавляющем большинстве электорат КПРФ.

Третья группа зарегистрированных партий состоит из проектов, ориентированных на власть и рассчитывающих быть востребованными в случае масштабного кризиса «Единой России». Кроме давно существующей партии «Патриоты России» и уже упомянутой «Родины», к ним относятся еще несколько партий, призванных представлять интересы различных слоев населения – пенсионеров, ветеранов, казаков и др. Все они в том или ином формате ориентированы на Общероссийский народный фронт (ОНФ) – надпартийный политический проект, ориентированный на Владимира Путина. Ситуацию осложняет тот факт, что к ОНФ присоединились и «единороссы».Похоже, что решение о том, кто будет представлять власть на следующих парламентских выборах, решится по итогам избирательных кампаний 2013 и 2014 годов (от того, насколько успешно на них выступит «Единая Россия»). Возможны два основных варианта:

- участие в выборах по пропорциональной системе «Единой России» в ее нынешнем (или несколько реорганизованном) виде при выдвижении кандидатами в одномандатных округах как «единороссов», так и представителей других провластных партий (под эгидой ОНФ).

- создание вместо «Единой России» нового партийного проекта (или избирательного блока в случае разрешения блоков) на базе ОНФ с участием части кадров из «Единой России» и других провластных партий, а также беспартийных фигур, связанных с Фронтом).

Четвертая группа зарегистрированных партий – это мелкие политические образования, не связанные ни с властью, ни с оппозицией. Они явно маргинальны и не имеют шансов на какую-либо серьезную «раскрутку».

В то же время целый ряд действительно неприятных для власти партийных проектов – популистских и националистических, апеллирующих к эмоциям населениям – не прошли регистрацию по формальным основаниям («Народный альянс» Навального, «Свобода и народовластие» бывшего мэра Владивостока Черепкова, Национально-демократическая партия, партия «Новая сила» также националистического толка). Нынешнее законодательство, несмотря на существенную либерализацию, оставляет достаточно широкие возможности для того, чтобы с помощью технических процедур, по меньшей мере, затянуть регистрацию новых партий.

Снижение авторитета партий – процесс, носящий глобальный характер, он происходит и в европейских демократиях, наряду с уменьшением роли других традиционных институтов, таких как профсоюзы или конфессии. Российская специфика заключается в том, что партии не успели и не сумели стать авторитетными компонентами стабильной политической системы, что позволило бы им действовать более или менее эффективно даже в условиях снижающегося авторитета. Дефицит авторитета и легитимности является изначальной коренной проблемой российской партийной системы.

Игорь Бунин - президент Центра политических технологий

Версия для печати