Информационный сайт
политических комментариев
вКонтакте Facebook Twitter Rss лента
Ближний Восток Украина Франция Россия США Кавказ
Комментарии Аналитика Экспертиза Интервью Бизнес Выборы Колонка экономиста Видео ЦПТ в других СМИ Новости ЦПТ

Выборы

Пандемия коронавируса приостановила избирательную кампанию в Демократической партии США. Уже не состоялись два раунда мартовских праймериз (в Огайо и Джорджии), еще девять штатов перенесли их с апреля-мая на июнь. Тем не менее, фаворит в Демократическом лагере определился достаточно уверенно: Джо Байден после трех мартовских супервторников имеет 1210 мандатов делегатов партийного съезда, который соберется в июле (если коронавирус не помешает) в Милуоки, чтобы назвать имя своего кандидата в президенты США. У Берни Сандерса на 309 мандатов меньше, и, если не произойдет чего-то чрезвычайного, не сможет догнать Байдена.

Бизнес

21 мая РБК получил иск от компании «Роснефть» с требованием взыскать 43 млрд руб. в качестве репутационного вреда. Поводом стал заголовок статьи о том, что ЧОП «РН-Охрана-Рязань», принадлежащий госкомпании «Росзарубежнефть», получил долю в Национальном нефтяном консорциуме (ННК), которому принадлежат активы в Венесуэле. «Роснефть» утверждает, что издание спровоцировало «волну дезинформации» в СМИ, которая нанесла ей существенный материальный ущерб.

Интервью

Текстовая расшифровка беседы Школы гражданского просвещения с президентом Центра политических технологий Борисом Макаренко на тему «Мы выбираем, нас выбирают - как это часто не совпадает».

Колонка экономиста

Видео

Модернизация

18.12.2013 | Игорь Бунин, Андрей Максимов

Реформа МСУ: в поисках оптимальной модели

Возродившийся интерес к развитию местного самоуправления не случаен: именно на низовом уровне публичной власти сплелись в узел две главные проблемы развития российского государства: (1) эффективность власти, ее способность ответить на запросы гражданина и (2) приобщение гражданина к общественной и политической деятельности; в совокупности – это проблема ответственного поведения и власти, и общества в интересах общественного развития.

В последние годы (начиная с 2009 года) в России наблюдалось определенное затишье в вопросах местного самоуправления. Муниципальная реформа 2003-2009 гг. прошла. 131-ый закон [Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 06.10.2003 г.], вводившийся в действие постепенно, заработал, и муниципальные элиты в основном адаптировались к ее результатам и встроились в существующую систему власти. Хотя результаты реформы подвергаются перманентной критике и (как реакция на это) в закон о местном самоуправлении постоянно вносятся регулярные разнонаправленные изменения, никаких взрывов здесь не ожидалось. В стране сформировалась в последние годы когорта очень послушных мэров. Они хоть и проявляют недовольство тем, что основные финансы сосредотачиваются в федеральном и региональных бюджетах, но в массе своей демонстрируют политическую лояльность, инкорпорированы в «партию власти» и следуют указаниям Кремля, Правительства и губернаторов. Показательно, что на Общероссийском Съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года большинство мэров ни с какими глобальными идеями не выступали и ничего особенно от федеральной власти не требовали.

В этом смысле, ситуации с Е.Урлашевым в Ярославле и Е.Ройзманом в Екатеринбурге – это хоть и яркие, но исключительные случаи, которые на общий расклад сил влияют мало. Зато коррупционные скандалы и управленческая слабость, кадровые проблемы на муниципальном уровне – это скорее правило, чем исключение. Причем правило очень закономерное: контроля со стороны граждан за местной властью почти нет, а контроль «сверху» часто не дотягивается до местного уровня или коррумпируется сам. Только нужно понимать, что чиновники на местах – не хуже и не лучше областных или федеральных чиновников. И они не более коррумпированы, чем другие. То, что у нас скандалов с мэрами больше, чем с губернаторами обусловлено только тем, что у губернаторов как «государевых людей» есть своего рода иммунитет перед контролерами, а у мэров его нет.

Российское местное самоуправлением действительно нуждается в совершенствовании. Но пока четкое видение, как разрешить клубок возникших здесь противоречий, не сформировалось. Во многом местные проблемы упираются в дефекты региональной и федеральной власти, что ограничивает эффекты любых муниципальных реформ. При этом если новых муниципальных реформ не будет – катастрофы не произойдет. Зато любые ошибки в организации местной власти напрямую отразятся на работе важнейших для жителей служб – коммунальных, транспортных, социальных.

Идеи реформирования российского местного самоуправления сегодня напрямую связаны с критикой выбранной нами модели организации местной власти и того, как она работает. У нас в Конституции закрепили англосаксонскую модель – как в Америке и в Британии – местное самоуправление отделено от государства и государство в его дела не вмешивается. Потом в 131-м федеральном законе на эту формулу наложили двухуровневую модель самоуправления (очевидно, заимствуя немецкий опыт), при которой на территории всей страны (кроме крупных городов) есть районы и есть поселения.

Проблема в том, что у нас совсем другие традиции, другая политическая культура и другие стереотипы управления. Кроме того, у нас слишком большая страна, где все унифицировать не удается. Из европейских практик нам ближе французские. Во Франции государство всегда контролировало самоуправление на местах и всегда вмешивалось в местные дела, там на местном уровне исторически присутствовали как органы, формируемые снизу – жителями, так и органы, назначаемые сверху и представляющие национальные интересы. Однако, во-первых, Франция в последние десятилетия дала гораздо больше свободы территориальным коллективам, чем раньше, сегодня она гораздо более децентрализованная страна, чем Россия; во-вторых, и в сравнении с французами у нас совсем другая культура. Поэтому прямое копирование их опыта тоже ничего не даст.

Необходимо зафиксировать, что у нас сегодня:

· в законе («на бумаге») одна модель (районы и поселения функционируют автономно друг от друга и от государственной власти; каждый уровень власти решает свой круг задач);

· а в жизни – совсем другая: районы прочно встроены в систему государственной власти и функциональной нагрузки по прямому обеспечению жизнедеятельности местного населения почти не несут; поселения относительно автономны, но испытывают сильное давление со стороны районов; федеральный государственный контроль основан на субъективном усмотрении; он гипертрофирован в отношении местного самоуправления, но губернаторов предпочитает «обходить стороной».

В этой связи нужно думать, как свести воедино законы и реальные политические практики. Их расхождение, собственно, и дает многие политические противоречия. Но при этом нужно последовательно внедрять принцип субсидиарности: управленческие задачи должны решаться на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно.

Понятно, что самая серьезная борьба разгорится сегодня вокруг самоуправления в городах, прежде всего, областных и республиканских центрах. Здесь при определении возможных действий федеральной власти надо понимать несколько важных аспектов.

Во-первых, власть в крупных городах всегда связана с распределением значимых экономических ресурсов – разрешения на строительство, контроль торговли, управление энергетикой и ЖКХ, распределение и продажа многочисленных муниципальных помещений и земельных участков. В этом смысле, городская реформа – это неизбежно передел сфер экономического влияния, жесткое столкновение интересов, и безболезненно она пройти не может.

Во-вторых, в большинстве регионов крупные города уже 5-10 лет назад были встроены в губернаторские властные вертикали. У нас из 79 центров субъектов федерации[1] в 48 используется модель сити-менеджера, при которой городом управляет назначенный по конкурсу управляющий, де-факто почти везде являющийся ставленником губернатора. Поэтому сетования губернаторов, что они не отвечают за мэров – это часто попытка перехитрить федеральную власть. Губернаторы почти везде подмяли под себя ключевых мэров, в где такого не случилось - это связано скорее с недостаточным личностным уровнем губернаторов (реже – с неординарными качествами мэра).

И в-третьих, именно различные слои городского среднего класса сегодня находятся в состоянии политического пробуждения. И любые попытки ограничить местную демократию вызывают деятельный отклик в их головах, а зачастую – просто эскалацию протеста.

С этой точки зрения, любая модель наделения полномочиями главы администрации крупного и даже среднего города – это институциональный конфликт: губернатор и его «группа влияния» будет стремиться получить контроль над ресурсами города и возможность их перераспределять в пользу более депрессивной периферии региона, а мэр, если захочет сохранить нормальные отношения с городскими «группами интересов» и не поссориться с активными горожанами – отстоять свою автономию. Показательно, что наиболее скандальными оказываются часто те городские начальники, которых особенно жестко протаскивала на должность региональная власть. Яркий пример – Столяров в Астрахани.

Можно – как предлагает депутат от ЛДПР Михаил Дегтярев[2], упразднить городские думы, а вместо мэров ввести должности заместителей губернаторов по управлению городами. Можно ограничить представительные органы уровнем городских районов: это «искоренит» в России мэров, вернет Россию к средневековой модели княжеской власти над тягловым городским народом. Только это не решит конфликт из-за ресурсов между городами и регионами. А конфликт с «рассерженными горожанами» будет развиваться по экспоненте, потому что низведет до минимального уровня представительность интересов горожан во власти в условиях, когда их ресурсами распоряжается региональная, а не местная элита. И если не сразу, то через год-два-три – выборность мэров и ГорДум станет одним из главных протестных требований.

Отмена выборов мэров и гордум также может резко ослабить вертикальную мобильность в политике, что будет негативно влиять на обновление российского политического класса. Сейчас у начинающего политика есть возможность «пройти по ступенькам» электоральной деятельности – из города в область, а там, возможно, и выше. В случае же ликвидации ГорДум политические карьеры будут еще в большей степени, чем сейчас, бюрократизироваться, что еще более ослабит легитимность элит.

Кроме того, обозначенные инициативы почему-то исходят из того, что в России в обозримой перспективе будет сохраняться статус кво в политике – и федеральный центр, как сейчас, будет определяющим игроком при решении вопроса о том, кто станет губернатором в том или ином регионе. Но с учетом экономических прогнозов, это не обязательно всегда будет так. И не придется ли вспомнить опыт 90-х годов, когда федеральная власть рассматривала мэров в качестве противовеса и сдерживающего фактора в отношении губернаторов? И поддерживала избрание на эти должности сильных представителей региональных элит.

Поэтому в городах сегодня нужна очень «тонкая настройка» местного самоуправления. Резкие действия здесь чреваты серьезным политическим обострением.

Обнародованная аналитическая записка ИСЭПИ «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы» правильно диагностирует многие проблемы местного самоуправления. Однако она не основана на анализе реальных политических практик в российских городах и не учитывает опыт предыдущих региональных и муниципальных реформ, которые часто оканчивались только новыми проблемами.

Как и предыдущая муниципальная реформа (внедрение ФЗ-131), концепция пытается найти единую и единственную систему организации МСУ для всех городов страны (или всех крупных городов). Однако попытки унификации и тогда (в 2003-2009 годах) натолкнулись на препятствия, которые не были преодолены (например, на Сахалине и в Свердловской области поселения на большинстве территорий создавать не стали, а районы объявили городскими округами, т.к. за пределами райцентров там осталось минимум жителей.) На практике в такой стране, как Россия с ее разнообразием экономических, политических и демографических условий – подобная унификация просто невозможна. Любая модель будет по-разному работать в богатых и бедных регионах, в городах с пассивным и активным настроем жителей, с сильным и слабым губернатором. К примеру, слабая региональная власть будет склонна менять сильных мэров на слабых глав администраций, тем самым еще больше снижая эффективность управления территорией.

Кроме того, введение единой модели управления (чего не было даже в 131-м законе) несовместимо с нынешней Конституцией, устанавливающей, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно и вводящей вариативность структуры в принцип.

Предлагаемая реформа практически исключает систему электорального контроля жителей за местными главами. Помимо введения государственного управления в городах, во всех иных муниципалитетах глав предлагается избирать депутатам из своего состава. С одной стороны, жители лишаются возможности сменить местного начальника в случае острых проблем, скажем с ЖКХ или транспортом, либо просто «выпустить пар» (поскольку депутат не воспринимается сегодня как реальный властный субъект, его выборы даже по мажоритарному округу эту задачу не решают). С другой стороны, политическая ответственность в России очень персонализирована, а новых местных глав люди знать не будут - при такой системе ответственность в полной мере будут переадресовываться даже не губернатору, а федеральному лидеру. Президент еще больше будет отвечать за текущие крыши и плохую уборку снега.

Также важно отметить, что предлагаемая в записке ИСЭПИ реформа нереалистична по срокам. Ее никак нельзя провести до 2015 года. Когда в связи с внедрением 131-го закона МСУ реформировалось преимущественно в сельской местности – это потребовало 4 лет проработки (2000-2003) и 5 лет переходного периода (2004-2008). Причем все это происходило в гораздо более комфортных политических и экономических условиях.

К тому же, реформы на селе заведомо менее конфликтны, поскольку там элитам нечего делить, а жители более послушны. Крупномасштабная реформа власти в городах потребует минимум 5 лет переходного периода (хотя бы в связи с необходимостью дождаться истечения сроков полномочий действующих мэров и Городских Дум). А связанные с ней обострения взаимоотношений местных элит окажут самое прямое воздействие на результаты выборов Государственной Думы в 2016 году и Президента в 2018 году.

Игорь Бунин – президент Центра политических технологий

Андрей Максимов – советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив, эксперт Центра политических технологий


[1] не считая Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей

[2] опускаем реалистичность этого решения и возможность его реализации в условиях действия нынешней Конституции и Европейской хартии местного самоуправления

Версия для печати

Комментарии

Экспертиза

Колумбия - одно из крупнейших государств региона - славится своими божественными орхидеями. Другая особенность в том, что там длительное время противостояли друг другу вооруженные формирования и законные власти. При этом имеется своеобразный парадокс. С завидной периодичностью, раз в четыре года проводятся президентские, парламентские и местные выборы. Имеется четкое разделение властей, исправно функционирует парламент и муниципальные органы управления.

Физическое устранение в 1961 году кровавого диктатора Рафаэля Леонидаса Трухильо, сжигавшего заживо в топках пароходов своих противников, положило начало долгому пути становлению демократии в Доминиканской республике. Определяющее влияние на этот процесс оказало противоборство двух политических фигур и видных литераторов – Хуана Боша и Хоакина Балагера.

40 лет развития по пути плюралистической демократии сменились авторитарным вектором, когда глава государства получил возможность выдвигаться вновь, спустя 10 лет. После 1998 года политическая система Венесуэлы стала существенно отличаться от остальных стран региона, а позднее это стало еще более заметно.

Новости ЦПТ

ЦПТ в других СМИ

Мы в социальных сетях
вКонтакте Facebook Twitter
Разработка сайта: http://standarta.net