17.03.2014 | Юрий Гайворонский

Анализ политической динамики в Волгоградской области (февраль 2014 г.)

Основнымсобытием в регионе стал запуск инициированного федеральным центром пилотногопроекта по внедрению новой структуры местного самоуправления. Создание общественнойдумы в Волгограде как замены в перспективе существующего органапредставительной власти породило напряженность со стороны депутатов городскойдумы, столкнувшихся с реальным риском потери мандатов, в связи с возможным принятиемпоправок в федеральный закон о местном самоуправлении. Данная ситуация также являетсяпроизводной от очевидной спешки внедрения указанного эксперимента, в силу чего представителигородской элиты оказались весьма ограничены во времени либо пропустили окновозможностей процесса предварительных договоренностей.

Кроме того,политическая динамика региона вошла в еще одну зону влияния федеральногоконтекста – период принятия решений о сложении полномочий / переизбрании(назначении и.о.) губернаторов. По итогам месяца возможно зафиксировать попыткиоппозиции по запуску волны критики в адрес губернатора с целью повлиять нарешение федерального центра. Примечательно, что ряд таких действий былподдержан со стороны регионального отделения ОНФ, в то время как региональнаяячейка «Единой России» продолжает испытывать проблемы в сфере консолидации ивыработки стратегии противостояния возникающей критике.

Предстоящая реформа местногосамоуправления, как и практически любая другая, имеет официальное обоснование,выполняющее прагматическую функцию, предлагая набор привлекательных с точкизрения общественности целей и перспектив развития. Так, создание общественныхдум в Волгограде было обосновано рядом следующих преимуществ:

территориальнаявнутригородская децентрализация, расширение полномочий не мэрии, а районныхадминистраций, которые сегодня практически не обладают правами по решениюпроблем вверенных им территорий;

усилениеинтенсификации интеракций между властью и гражданами, в связи с тем, чторайонные общественные думы будут выполнять своеобразную роль посредников;

консолидациягражданского общества^[1],формирование городского актива, который может отстаивать интересы социума.

Как результат, уже в ходе первогооргсобрания члены порядка 60 общественных организаций выступили за создание предлагаемойв рамках проекта городской общественной думы. Координатором эксперимента врегионе стала депутат Волгоградской городской думы, председатель городскогоотделения Всероссийского совета муниципальных образований Ирина Соловьева (а еекуратором – депутат Госдумы В.Тимченко).

Проект был презентован как новаторская,современная, интересная система общественного контроля за деятельностью власти,как шаг к тому, чтобы сами люди подключались к решению проблем своего района,города, региона. Утверждалось, что на сегодняшний день никто не производитаудит нормативно-правовых актов Волгоградской гордумы и постановлений мэрии напредмет их социальной полезности; никто не проводит общественные расследованияпо вопросам, имеющим широкий общественный резонанс; никто не участвует вобщественной оценке публичных отчетов главы городской администрации и главыВолгограда.

Но это официальная риторика. Каковыдействительные проблемы в сфере государственного управления являются причинойгрядущей реформы? Волгоградский регион в данном смысле представляет собойдостаточно показательный пример: затяжные конфликты между муниципальной ирегиональной властью, низкий уровень эффективности и прочее и прочее. Еще болееточный и, пожалуй, главный ответ дает аналитическая записка фонда ИСЭПИ,подготовленная в соответствии с обращениями ОНФ^[2]: у губернатороввозникает объективный запрос на расширение возможностей влиять насоциально-экономическую политику в городских округах и муниципальных районах.Именно губернаторы несут ответственность перед федеральной властью завыполнение целевых показателей, например, по повышению зарплат. Очевидно, чтобазовым стимулом к реформе стал практически тотальный провал исполнения такназываемых «майских указов» Президента, основной причиной чего, в частности, вВолгоградском регионе стала низкая эффективность взаимодействия «регионалов» и«муниципалов» (решения по ЖКХ, здравоохранению и пр.^[3]).

Каким же образом возможно усилениеконтроля губернатора над городскими округами? Изучая указанный документ, можноприйти к выводу, что в регионе апробируется так называемая «модель №1»:создание территориальных органов государственной власти вместо нынешнего«второго уровня» МСУ, т.е. города и районы области должны стать продолжениемсистемы государственного управления, а в Волгограде учрежденные общественныедумы придут на смену существующему органу городской представительной власти. Этоуказывает на будущую реорганизацию бюджетной сферы в регионах и оптимизацию их управленческогоаппарата посредством включения детских садов, школ, библиотек и другихучреждений в качестве филиалов в состав единой сети (без упразднения самого учрежденияна территории)

К тому же, можно с уверенностьюутверждать о высоком уровне лояльности самих общественных дум. Как показалволгоградский опыт, процесс их формирования весьма непубличен и кулуарен.Кандидатов в основном выдвигают общественные организации (есть и правосамовыдвижения), голосование проходит в закрытых (не в буквальном смысле)помещениях^[4].Учитывая, что правом голоса обладает каждый зарегистрированный в районе житель,вообразить себе помещение на 60-80 тыс. чел не представляется возможным.Профессиональный состав общественной думы Волгограда (формируется из делегатоврайонных дум) весьма разнообразен, однако в целом указывает на потенциальновысокий уровень лояльности и договороспособности: педагоги, врач, студент,лидер областной организации скаутов, ветеран труда и т.д. Есть и два депутатаВолгоградской гордумы – собственно Ирина Соловьева (ЕР) и Николай Курбатов(мл.), представляющий коммунистов.

Как мы можем видеть, подавляющеечисло городских депутатов первоначально не уделили должного значенияэксперименту, и дело не столько в понимании и осознании «масштабов проблемы»,сколько в весьма прохладных внутриэлитных отношениях внутрифракционных группыЕР в гордуме: группы Гусевой и Соловьевой. Как видно, договориться с кураторомпроекта удалось лишь депутату-коммунисту. Ряд других народных избранников пошлипо пути перехвата инициативы и создания собственных общественных дум под своимруководством. Схожими были не только декларируемые цели и задачи, но и саминазвания. В иных районах Волгограда одновременно появилось до трех Общественныхдум (в общегородском масштабе – дума депутата и предпринимателя АндреяКосолапова). В данном случае возможны две интерпретации данной тенденции - какстремление «вбежать в последний вагон», продемонстрировав федеральному центрусвою исключительную заинтересованность, так и наоборот, дискредитироватьреформу.

В целом же, выбор региона в качествеполя для эксперимента нельзя назвать весьма удачным. С одной стороны,действительно, для федерального центра было важно апробировать новую модель вэкстремальных, отклоняющихся от среднего условий, что отчетливо бы высветилонедостатки предлагаемой реформы. С другой стороны, в Волгограде всего несколькомесяцев назад по итогам выборной кампании наметился тренд в сторонуконсолидации элиты, наиболее явным экспликатором чего стало формированиелояльной гордумы и назначение сити-менеджера. Формирование же общественной думыявляется деконсолидирующим фактором региональной политики, так как заставляетакторов пересмотреть свои краткосрочные и среднесрочные стратегии.

Вторым трендом региональной динамикистали попытки оппозиции по запуску волны критики в адрес губернатора в периодпринятия решений о сложении полномочий / переизбрании (назначении и.о.)губернаторов. В качестве таких акций можно рассматривать:

требованиеоб отмене повышения тарифов на социальные проездные;

кампаниюкоммунистов «отдай последнюю копейку губернатору»;

голодовкумногодетных матерей;

критикузакупки двух автомобилей для депутатов облдумы (опосредованный фактор, какпопытка влияния на общий информационный фон).

Первоначально требование об отменеповышения тарифов на социальные проездные озвучили коммунисты на заседанииобластной думы. Аргументация сводилась к тому, что данные решения привели кзаметному ухудшению материального положения нуждающихся в поддержке группнаселения – участников Великой Отечественной войны, инвалидов войн, ветерановбоевых действий, детей-инвалидов, бывших узников концлагерей, пенсионеров ивызвали заметный рост социального напряжения среди этих категорий населения.Озвученное заявление было решено «принять к сведению» - в постановление облдумыоно оформлено не было. Критика по данному аспекту была поддержана рядом членоврегионального ОНФ: сопредседатели регионального отделения Татьяна Гензе, Юрий Староватых, Вадим Ткаченко подписались подписьмом, просили руководство области отменить значительное повышение стоимости социальных проездныхбилетов, которое затронуло интересы 748 тыс. жителей региона. Онипосчитали несостоятельными заверения министерства транспорта и дорожногохозяйства Волгоградской области, что за последние несколько лет стоимостьсоциального проездного ни разу не корректировалась. В итоге, в концефевраля депутаты областной думыпроголосовали за принятие постановления об обращении к губернатору и региональномуправительству с рекомендацией отменить решение о повышении стоимости социальныхпроездных билетов.

Отделение КПРФ вместе с общественнымиорганизациями также провело акцию «Отдай последнюю копейку губернатору», в ходекоторой были собраны пожертвования «на нужды» С.Боженова (иномарки, заграничные вояжи, пассажирскийбилет в одну сторону из области). Кроме того, был организован митинг,посвященный Дню защитника Отечества. Наряду с волгоградскими коммунистами в немприняли участие представители партий «Яблоко», «Народной политической партии"Альянс зеленых и социал-демократов", «РПР-Парнас». Тем не менее,мобилизационный потенциал оппозиции в регионе остается низким – мероприятиепосетило всего 300 человек (по данным правоохранительных органов).

Два оставшихся события нашли отражение втом числе и в федеральных СМИ. Почти месяц продолжалась голодовка многодетныхматерей, требующих возвращения бесплатного проезда в общественном транспортешкольникам, родителям из многодетных семей, сопровождающим ребенка-инвалида;повышения пособия по уходу за ребенком; выделения земельных участковмногодетным за 2 месяца либо компенсация за просрочку; расселения вмуниципальном маневренном фонде многодетных, нуждающихся в улучшении илиполучении жилья; дотаций на подготовку ребенка к школе из многодетной семьи до3 тысяч рублей; установления общественного контроля за чиновникамиВолгоградской области, ответственными за исполнение 431 Указа президента «Омерах социальной поддержки многодетных семей»; а также введения системы штрафовдля чиновников, оскорбляющих и унижающих достоинство многодетных матерей.

Голодовка проходит по весьма интересномусценарию: ее участники отказываются общаться с делегатами от власти, в томчисле региональными министрами, требуя в качестве парламентера губернатора. Вовремя же визита корреспондента V1.ru участники 21-дневной голодовки рассматриваличто-то в ноутбуке и весьма живо общались между собой^[5].Трехнедельный отказ от пищи не отразился и на их внешнем виде. По заявлениюодной из новых участниц голодовки Светланы Силенской, голодающие время отвремени ходят домой для того, чтобы поспать и отдохнуть. Кстати, помещение дляголодовки было предоставлено обкомом КПРФ. В данном ключе мероприятие выглядитполитической, а не социальной акцией. Ветераны Великой Отечественной войны и военнойслужбы (вероятнее всего, мобилизованные силами коммунистов) поставили визвестность президента В.Путина о проходящей акции многодетных родителей,отправив ему письмо с просьбой отправить губернатора в отставку.

Наконец, следует отметить критикуактивистами ОНФ местных чиновников за необдуманную растрату бюджетных денег.Депутаты местного парламента (В.Попов и Л.Титов) обзавелись двумя новымислужебными автомобилями на сумму более 4 млн. рублей. Скандал заинтересовал телеканалРЕН-ТВ, который провел журналистское расследование в регионе, что вылилось в скандална федеральном уровне.

Очевидно, что данная ситуация длягубернатора недопустима (о чем, вероятно, было указано во время его встречи сВ.Володиным). Региональная ячейка «Единой России», и фракция облдумы вчастности, не может выйти из череды скандалов, демонстрируя низкий уровеньконсолидации. Так, например, напряженные отношения остаются у группыгубернатора (во фракции – это те же В.Попов и Л.Титов) с В.Ефимовым,В.Лихачевым и др. В.Ефимов и В.Якунин демонстрируют низкий уровень партийной дисциплины, не выполняютрешения фракции, голосуя «против» поправок «Единой России» на заседаниях.

Еще одним значимым событием сталконфликт по вопросу включения п. Городище и г. Краснослободска в составВолгограда, который вот уже на протяжении более чем 15 лет балансирует на гранистатуса «города-миллионника». Вхождение в состав областного центра предполагаетроспуск местной представительной власти, поэтому данное решение естественнымобразом противоречит интересам депутатов Городища и Краснослободска, которыевполне ожидаемо отклонили проект. По-видимому, местные власти такжеинициировали проведение протестных акций, участниками которых стали порядка 500человек. Следует отметить, что после объединения здесь увеличатся налоги иповысятся коммунальные тарифы. Многие проблемы, которые раньше быстро решалисьна уровне поселковой администрации, возможно, будут рассматриватьсяволгоградскими чиновниками гораздо дольше. Немаловажно, что, например, Городище– это на сегодняшний день единственная точка роста в области строительства, гдедостаточно земли, в связи с чем данный ресурс перейдет под контрольволгоградских властей.

Итак, по итогам месяцавозможно прогнозирование ряда тенденций и событий. Во-первых, - это усиление напряженности в сфере внутриэлитныхотношений по двум направлениям: а) со стороны депутатов городской думы в ихстремлении компенсировать издержки риска потери депутатского мандата врезультате вступления в силу возможных будущих поправок в 131-ФЗ. Частьиздержек будет компенсирована пактированием, часть, вероятнее всего, станетконфликтогенным фактором, осложняющим проведение избирательной кампании повыборам депутатов в облдуму; б) со стороны групп Лихачева и Ефимова в связи сее вероятной автономизацией в ходе избирательной кампании.

Во-вторых,попытки наращивания волны критики в адрес губернатора со стороны оппозиции вближайший месяц будут продолжаться, так как четкая позиция федерального центрапо губернатору еще четко не обозначена и «точка бифуркации» не пройдена(апрель). С другой стороны, эффективность таких попыток, как показали событияфевраля, - низкая и решение будет зависеть от того, пойдет ли Кремль на рискперегрузки и без того тяжелой избирательной кампании 2014 г. в регионе.Вероятнее всего, что нет. К тому же, С.Боженов за два года проявил себя какэффективный электоральный менеджер.

В-третьих,вопрос по включению п. Городища и г. Краснослободска скорее всего будет решен вближайшие месяц-два в случае принятия поправок в областной закон №139-ОД об административно-территориальномустройстве области.

Источники:

1. Газета«АиФ Нижнее Поволжье»

2. Газета«Городские вести “Царицын-Сталинград-Волгоград”»

3. Газета«Волгоградская правда»

4. Газета«Коммерсант» (Волгоград)

5. http://fedpress.ru

6. http://www.krivoe-zerkalo.ru

7. http://oblvesti.ru

8. http://www.politrus.com

9. http://v1.ru

10. http://v102.ru

11. http://www.volganet.ru

12. http://www.volgadmin.ru

Исследованиевыполнено в рамках программы фундаментальных исследований Национальногоисследовательского университета – Высшей школы экономики по теме «Структурныйанализ региональных политических режимов и электорального пространства»,реализуемой Лабораторией региональных политических исследований подруководством д.п.н. Туровского Р.Ф.

Юрий Гайворонский– младший научный сотрудник Лаборатории региональных политических исследованийНИУ ВШЭ.

^[1] Данное мнение принадлежит директору Институтаприоритетных региональных проектов (г. Москва), члену рабочей группы поподготовке предложений по внесению изменений в Федеральный закон №131 НиколаюМиронову.

^[2] Весьма интересно, что данный материал,имеющий характер «закрытого доступа» (свойственного для аналитической записки,как формы политического консалтинга), размещен на сайте пилотного проекта:http://www.duma-volgograd.ru/wp-content/uploads/2014/02/Koncepcija_reformy_MSU.pdf

^[3] См. Оценка эффективности органоврегиональной исполнительной власти Волгоградской области (первое полугодие 2013г.):http://www.regional-science.ru/wp-content/uploads/2013/06/%D0%92%D0%BE%D0%BB%D0%B3%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B4-%D1%8D%D1%84%D1%84%D0%B5%D0%BA%D1%82%D0%B8%

D0%B2%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%8C-2013-1.pdf

^[4] В Центральном районе – одно изпомещений стадиона «Динамо».

^[5] «Участники голодовки в Волгоградеперешли на амбулаторный режим»: http://v1.ru/text/newsline/762309.html

Версия для печати