16.02.2015 | Татьяна Становая

Минские переговоры: хрупкий мир

11 февраля на протяжении 16 часов лидеры Франции, Германии России и Украины обсуждали мирный план урегулирования украинского конфликта. Сторонам удалось договориться о прекращении огня с 15 февраля – и в воскресенье соглашения, в целом, соблюдались (исключение составлял район Дебальцево, где в последние дни перед прекращением огня проходили наиболее ожесточенные бои). Однако «дорожную карту» еще только предстоит детально проработать. Подписанные документы можно назвать не итогами, а отправной точкой, с которой только предстоит начать субстантивные переговоры.

Февральские договорённости в Минске призваны вдохнуть новую жизнь в минские соглашения и создать условия для выполнения их ключевых пунктов. В первую очередь, принято решение о прекращении огня с 15 февраля: вероятно, попытка отодвинуть дату вступления в силу перемирия связана с непрекращающимися боями в ряде стратегически важных для ополченцев пунктах, прежде всего, за город Дебальцево. По данным Андрея Колесникова, журналиста кремлевского пула, именно ситуация в Дебальцево заняла почти половину времени переговоров: Киев утверждает, что украинские военные попали в «техническое окружение» и есть возможность вывоза раненых. Ополченцы и российский лидер настаивают, что речь идет о «котле», откуда выбраться практически невозможно. Именно поэтому якобы Путин и просил более 70 часов до объявления перемирия: до 15 числа ситуация вокруг Дебальцево должна была разрешиться.

Однако тут же встает один из самых острых вопросов: о линии размежевания территорий. Так, нынешние минские договорённости отсылают к соглашению, подписанному в сентябре, что не учитывает завоевания, сделанные ополченцами в январе этого года. Однако и сентябрьские договорённости стороны трактовали по-разному. Так, российские дипломаты неоднократно ссылались на некие секретные протоколы, по которым, например, аэропорт Донецка отходил ополченцам (но, видимо, в обмен на другие территории – компромисс не удался, так как сторонники республик заявили, что не отдадут населенные пункты, в которых живут их семьи). Пророссийские силы на востоке Украины в январе очевидно пытались воспользоваться дестабилизацией, чтобы расширить зону своего влияния. Сдача же территорий неизбежно станет очень болезненным и конфликтным процессом. Причем это будет иметь комплексный характер. С одной стороны, имеет место сильное политическое давление Кремля на ополченцев, которые были вынуждены подписать документ. Имплементация договоренностей в итоге может привести к отставкам в руководстве ДНР, а также обострению в отношениях между полевыми командирами ЛНР, где авторитет Плотницкого и без того остается весьма слабым. С другой стороны, нынешние минские договорённости ведут к усилению недовольства среди национал-патриотов действиями Путина, которого некоторые идеологи Новороссии уже активно обвиняют в сдаче Донбасса и предательстве.

В любом случае, у Киева есть 30 дней на то, чтобы принять постановление Верховной Рады с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». По сути, в этом отношении сентябрьские договорённости так и не были выполнены, равно как и не была обозначена устраивающая всех линия «фронта». Теперь все это предстоит закрепить на бумаге, а значит жесткий торг за территорию с подписанием Минска-2 не завершен, а только начинается. Судя же по заявлению Владимира Путина сразу после завершения минского саммита, отказываться от претензий на Дебальцево (находящееся на важной дороге между Донецком и Луганском) ополченцы не намерены: украинским военным рекомендовано сдаться и покинуть город. В свою очередь, лидер ДНР Александр Захарченко заявил о том, что район Дебальцево не входит в число тех мест, где соблюдается перемирие – и в воскресенье там продолжались активные перестрелки (тогда как в других районах обстрелы носили незначительный характер – в целом перемирие соблюдалось). В Дебальцево не были допущены представители ОБСЕ. Тема Дебальцево стала ключевой во время телефонных переговоров «нормандской четверки», состоявшихся во второй половине дня в воскресенье.

В соответствии с новыми минскими соглашениями, между сторонами конфликта устанавливается более широкая зона безопасности (не 30, а 50 км), что, по задумке, должно снизить вероятность провокаций с обеих сторон. Следить за выполнением обязательств, как и в сентябре прошлого года, будет наблюдательная миссия ОБСЕ.

Тут появляется еще одна проблема. Сентябрьские минские договорённости были сорваны во многом из-за отсутствия третьей силы – миротворцев, которые могли бы гарантировать режим прекращения огня. Ранее министр иностранных дел России Сергей Лавров не исключал, что в Минске будет решен вопрос о введении на восток Украины миротворческого контингента ООН. Это лоббировал, прежде всего, Кремль: ведь в таком случае ЛНР и ДНР получали бы гарантии ненападения. Подобный сценарий и означал бы приднестровский вариант и гораздо более высокие шансы на замораживание конфликта. Однако против миротворцев выступил Киев. У Порошенко было несколько аргументов. Во-первых, миротворцы в определённый степени легитимировали бы квазигосударственный статус Донбасс, который де-юре остался бы в составе Украины, но де-факто окончательно попадал бы под политический контроль Москвы. Во-вторых, это минимизировало бы возможности Киева влиять на эти территории. Не особо заинтересованы в миротворцах и европейские лидеры: подобный шаг будет непросто объяснить европейским избирателям, а сами миротворцы окажутся бесплатной охраной «республик» от властей Украины.

А это означает, что достигнутые договорённости о перемирии становятся очень хрупкими, а мировое сообщество возлагает исключительно на Россию ответственность за поддержание мира. В «комплексе мер», также как и в сентябрьских договорённостях, речь идет о выведении всех иностранных вооруженных сил и разоружении ополченцев. Однако Москва трактует эти требования по-своему. Во-первых, Кремль продолжает отрицать присутствие российских военных на Украине. Во-вторых, российский МИД после минского саммита поспешил предупредить иностранные государства о важности выведения из Украины своих граждан. Таким образом, Кремль дает понять, что прописанное в документе требование к России не относится, с чем категорически не согласны ни Запад, ни Украина.

Тем не менее, Россия добилась принципиально важных для себя уступок (на этом концентрируют особое внимание российские СМИ). Так, восстановление контроля над границей со стороны правительства Украины может начаться после проведения местных выборов и завершиться только «после всеобъемлющего политического урегулирования к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 (проведение конституционной реформы) – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы». Иными словами, в лучшем случае Украина сможет вернуть контроль над границей только к концу года, и то при условии завершения конституционной реформы, устраивающей ополченцев.

Требование практически нереальное, что сразу стало понятно по реакции официальных лиц Украины. В частности, министр иностранных дел Украины Павел Климкин исключил возможность амнистии в отношении лидеров ЛНР и ДНР, что подразумевалось минскими соглашениями. Легитимировала Россия и свое право поставлять на Донбасс гуманитарные грузы «при содействии» центральных властей Украины. При этом на Киев возлагается обязательство оказывать поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей. То есть Украина должна снять экономическую блокаду, возобновить выплаты пенсий, разблокировать банковскую систему. Причем последнее будет происходить при посредничестве Франции и Германии. Наконец, значительной победой России стало закрепление в «комплексе мер» пункта об обязанности Киева содействовать трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации.

Получается, что Россия сохраняет за собой возможности по тесному и прямому взаимодействию с руководством ЛНР и ДНР, что до сих пор оставалось единственным основанием выживания этих режимов, а также их боеспособности. Присутствие же пророссийских военных сил может быть легитимировано их трансформацией в отряды народной милиции, право на создание которых в «отдельных территориях» Донецкой и Луганской областей также прописано в примечаниях в «комплексу мер».

Уступки, которых добился Петр Порошенко, неоднозначны. Так, в тексте новых минских договорённостей говорится о подготовке проведения на территории ЛНР и ДНР новых выборов (при этом сами ЛНР и ДНР в тексте не упоминаются вообще). Предыдущие выборы, прошедшие 2 ноября, фактически стали началом масштабного срыва сентябрьских договоренностей: голосование не признало ни мировое сообщество, ни Украина. Сам по себе вопрос о выборах не ставится под сомнение сторонами. Однако ключевая интрига связана с тем, кто будет обеспечивать организацию, контроль и проведение выборов, подведение их итогов, а также какой будет законодательная база этих выборов (в соглашении говорится, что они должны проходить по украинским законам, но власти Украины вряд ли получат возможность контролировать подготовку выборов на территории «республик»).

Подписанный «комплекс мер» фиксирует лишь начало диалога по подготовке к проведению выборов «с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы». Получается, что ополченцы наделаются правом вето в вопросах формирования органов власти на своих территориях. Правда, в соглашениях говорится, что выборы должны отвечать стандартам ОБСЕ, а значит добиться проведения легитимных выборов Москве и ополченцам будет крайне непросто, если не невозможно.

Вопрос о статусе «особых территорий», а также конституционной реформы лишь обозначен в подписанных документах: по ним еще только предстоит начать диалог. Причём, как следует из документа главной площадкой остается трехсторонняя контактная группа, которая за последние три месяца практически утратила доверие и авторитет. Переговоры снова передаются в руки посредников, когда реальный конфликт, по сути, развивается между Россией и Украиной. «Нормандский формат» пока сохраняется, ожидается проведение нового саммита с участием лидеров четырех стран. Однако срыв перемирия создает большие риски для поддержания этого формата.

Куда более важными являются другие результаты, полученные украинской стороной. А именно – в документе признана территориальная целостность Украины, причем без «блокпакета» Донецка и Луганска по вопросам внешней политики страны. Нет даже косвенных упоминаний о федерализации, которая была бы выгодна России. Отметим также, что документ был принят в условиях, когда украинская армия неспособна к сколько-нибудь серьезным наступательным действиям, а формирования «республик», напротив, такие действия проводили. Хотя и в ограниченных масштабах – для более серьезных операций у них также не хватало сил, но «запас прочности» у ДНР и ЛНР в этом вопросе был выше. Для военизированных «республик» эффект от значительных потерь менее важен, чем для Украины, где любые военные неудачи сразу же используются противниками Порошенко для критики президентской политики. И, наконец, ясно (хотя это и не прописано в документе), что если выполнение соглашений будет сорвано, то реакция Запада будет жесткой (не только расширение санкций, но и поставки оружия Украине).

В новых минских документах Россия пыталась провести идею договорных отношений между Киевом и «особыми зонами». В примечаниях к «комплексу мер» прописана «возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей». И хотя Киев отстоял идею децентрализации без упоминания слова «федерализация», Кремль продолжает настаивать на договорной основе формирования, по сути, донбасской ограниченной государственности. Пока же ополченцы получают право формования собственных судебных и правоохранительных органов.

Новое минское перемирие кажется очень хрупким, гарантий поддержания мира не создано, Россия сохранит все возможности для своего военно-политического и финансово-экономического влияния на ЛНР и ДНР. Фактически Минск-2 фиксирует лишь попытку Франции и Германии принудить Украину и Россию к сделке, которую только предстоит разработать и заключить: конституционная реформа в обмен на постепенный выход России их конфликта. Эта единая задача, с которой в той или иной степени согласны все стороны. Однако у сторон совершенно нет понимания и внятной «дорожной карты», как прийти к реализации этой сделки. Россия видит в ней возможность закрепить за Донбассом право вето на внешнеполитические решения Киева, Киев же готов к децентрализации, но при условии полного восстановления своего суверенитета над востоком страны. А это означает, что риски срыва перемирия крайне высоки, а новое военное обострение неизбежно приведет к необходимости Минска-3 и более активному вовлечению Запада в конфликт.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати