31.10.2001 | Сергей Михеев

НА БЮДЖЕТ 2002 ПОВЛИЯЮТ НЕ ТОЛЬКО ЦЕНЫ НА НЕФТЬ

Вчера министр финансов Алексей Кудрин заявил журналистам, что проект федерального бюджета на 2002 год не нуждается в каких-либо уточнениях и корректировках в связи с более низкими прогнозами цен на нефть на будущий год. По его мнению, "18,5 доллара за баррель нефти марки Urals - это приемлемое условие выполнения бюджета в следующем году". Кудрин пояснил, что проект основного финансового закона разработан таким образом, что даже если цена нефти снизится до 18,5 доллара за баррель, бюджет в любом случае будет выполнен, а все долговые выплаты будут осуществлены в полном объеме. Однако в тени споров о "нефтяных" проблемах федерального бюджета остаётся острая борьба региональных элит за свои интересы в ходе обсуждения проекта бюджета.

Ежегодная борьба федерального правительства с региональными лоббистами в ходе бюджетного процесса на этот раз, как и в прошлом году, проходит под знаком усиления федеральной власти и централизации финансовых потоков. Региональные администрации не только лишаются значительных источников дохода, но и теряют контроль над некоторыми финансовыми поступлениями из Центра.

При первом чтении проекта бюджета-2002 в Государственной думе статьи, связанные с интересами региональных элит (дорожное строительство, финансовая помощь бюджетам более низких уровней), оказались во многом ущемленными, в то время как расходы на социальную сферу и силовые структуры изначально были существенно расширены. Но в ходе второго чтения в рамках перераспределения дополнительных доходов правительству удалось удовлетворить в целом интересы региональных лоббистов.

В бюджете-2002 по статье "Финансовая помощь бюджетам других уровней" предполагается потратить почти 262 млрд. руб., что больше соответствующих расходов прошлогоднего бюджета более чем на 75 млрд., или на 40%. Для сравнения, рост расходов на промышленность, энергетику и строительство по сравнению с бюджетом на 2001 год составил 36%, на национальную оборону - всего 32,3%, правоохранительная деятельность - лишь 31,9 %.

В то же время несмотря на то, что параметры федерального бюджета показывают заметное увеличение расходов на помощь регионам, реальная финансовая ситуация не так благоприятна для территорий. Федеральное правительство постепенно усиливает фискальный нажим на территории: в то время как Бюджетный кодекс определяет соотношение налоговых поступлений между Центром и регионами как 50 на 50, реально оно составляет примерно 60 на 40 процентов в пользу федеральной власти. Этому способствует ряд законов, принятых Федеральным собранием в последнее время, в частности, о налоге на недра.

В связи с новыми реалиями меняется и тактика региональных элит. Теперь они стараются компенсировать сужающуюся налоговую базу увеличением трансфертов, поступающих в регионы из Центра. Вторым направлением атак региональных лоббистов служат иные каналы поступления средств территориям - Дорожный фонд, федеральные целевые программы, различные дотации на строительство и т.д. Так, отчисления на крайне интересующую губернаторов сферу - дорожное строительство - в 2002 г. были увеличены по сравнению с прошлым годом более чем втрое - 24 млрд. против 7,2 млрд. руб. Строительство автодорог ведется государственными унитарными предприятиями, как правило, полностью подконтрольными губернаторам. Что позволяет последним распоряжаться выделенными деньгами по своему усмотрению.

Кроме того, в России постройка качественных дорог является острой социальной проблемой, что в случае успешного ее решения может способствовать повышению рейтинга личной популярности региональных лидеров.

Третьим направлением является борьба за распределение ставок ряда налогов - в частности, земельного. Его размеры сравнительно невелики (по сравнению с отчислениями за недропользование, перешедшими под контроль федерального Центра), в связи с чем повышается вероятность того, что Центр пойдет на уступки и повысит процент, оставляемый в регионах. Сейчас земельный налог в бюджете-2002 предполагается распределить в следующем соотношении: 30% - федеральному бюджету, 70% - субъекту федерации, с индексацией его на 12%. Но данный вопрос активно обсуждается в Государственной думе, так что к концу года может произойти изменение принципа распределения земельного налога в соотношении: 10% - федерации, 90% - субъекту, с одновременной индексацией ставки земельного налога на 30%.

Таким образом, региональные власти стараются выровнять свое финансовое положение, переложив финансирование ряда направлений на федеральный Центр. Для решения этой задачи региональными элитами используются близкие им депутаты Государственной думы. Прежде всего, это одномандатники, в силу своего способа прохождения в Думу не особенно зависимые от Кремля и федеральных партий, но, как правило, тесно связанные с губернаторами. Больше всего региональных лоббистов в группах "Регионы России", "Народный депутат" и Агропромышленной депутатской группе. Региональные лоббисты имеются и во фракции "Отечество - Вся Россия". В этом году их неожиданно поддержала фракция "Яблоко", для которой региональный лоббизм никогда не являлся приоритетом. Так, в альтернативном проекте бюджета, подготовленном "Яблоком", предлагается ряд послаблений территориям, в частности, оставление на местах земельного налога.

Борьба за бюджет каждый год показывает, что региональные элиты постепенно теряют значительные финансовые ресурсы, компенсируя это не столь значительными экономическими послаблениями. Однако не исключено, что сам механизм распределения доходов между бюджетами разных уровней в ближайшие годы может измениться. Так, финансово-макроэкономический блок правительства настаивает на дальнейшем сокращении сферы "совместно финансируемых" с регионами расходов и как можно более детальном разграничении между властями разных уровней прав и обязанностей по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и собственно финансированию конкретных видов общественных услуг. Либеральное крыло правительства предлагает закрепить в Бюджетном кодексе принципы этого разграничения, а затем - обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве.

В ближайшее годы возможно введение прямого запрета Центра на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и бюджетном "выравнивании".

Не исключен вариант еще большей централизации налоговых поступлений. Так, по оценкам Центра фискальной политики, для того, чтобы выровнять бюджетную обеспеченность до общего для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85 процентов налоговых доходов и затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам.

Сокращения круга полномочий губернаторов будет происходить не только "сверху", но и "снизу" - в пользу до сих пор ущемляемого местного самоуправления. Так, 17 октября полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко на конференции "Распределение полномочий и финансовых ресурсов между субъектами Федерации и органами местного самоуправления" заявил, что считает "нормальным результатом" то, что в бюджете 2002 года будет выделено больше средств местному самоуправлению районных центров и небольших городов России. Полпред выразил мнение, что деньги, остающиеся в местном бюджете от сбора налогов, должны четко распределяться на нужды этого города или поселка. Кроме того, Кириенко сообщил, что после совместной работы полномочных представителей президента и окружных комиссий по этому вопросу не только будет внесен целый блок изменений в законы Российской Федерации, но изменится подход к формированию бюджета страны.

Версия для печати