17.10.2001 | Сергей Михеев

НОВЫЙ ВИТОК ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Вчера в Совете Федерации проходили слушания "О проекте концепции правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации". Разграничение полномочий федерального и регионального уровней власти обещает стать главным направлением федеративной реформы в этом году. Ранее, в эпоху правления Бориса Ельцина, широко распространилась практика подписания двусторонних договоров между Федерацией и отдельным регионом, определявших и разграничивавших их полномочия. При этом объем полномочий, полученный субъектом РФ, зависел в основном от политического "веса" его руководства, от его лоббистских, "пробивных" способностей в политическом торге с Центром. Это стало причиной правовой асимметрии "ельцинской" Федерации.

Президентская сторона отдает себе отчет, что неурегулированность этой сферы является основным препятствием для федеративной реформы. Задача Кремля - создать такую систему отношений, в которой верховенство Центра над регионами было бы бесспорно, и где федеральный и региональный уровень власти перестали бы постоянно конкурировать, а составили бы единую эффективную вертикаль власти.

При этом Центр демонстрирует относительно мягкую тактику в общении с региональными элитами. Вопреки прогнозам оппозиции и некоторых СМИ, Кремль не стал добиваться продвижения "нового политического курса" методом прямого диктата. Хотя устойчиво высокий рейтинг Владимира Путина позволяет реализовать самый революционный сценарий, Кремль предпочитает договариваться с региональными элитами. Но эти договоренности достигаются с позиции силы. Владимир Путин не видит, подобно Борису Ельцину, в губернаторах равноправных партнеров. За внешним довольно мягким стилем администрирования кроется непреодолимая разница в статусных позициях и ресурсном обеспечении Центра и территорий. Логичным следствием такой политики стало образование специальной комиссии по разграничению полномочий Центра и регионов.

Главой комиссии стал заместитель главы администрации президента Дмитрий Козак. Кроме него в комиссию вошли вице-премьер Виктор Христенко, глава Минфедерации Александр Блохин, а также вологодский губернатор Вячеслав Позгалев, президент Татарстана Минтимер Шаймиев и президент Кабардино-Балкарии Валерий Коков, председатели законодательных собраний: Ростовской области - Александр Попов, Новосибирской области - Виктор Леонов и Тверской области - Вячеслав Миронов. Согласно указу президента, его полномочные представители организовывают в каждом округе свои комиссии, которые будут готовить предложения для структуры, возглавляемой Дмитрием Козаком.

Первый шаг деятельности созданной комиссии - пересмотр существующих договоров о разграничении полномочий между центром и регионами. Всего в период правления Бориса Ельцина было заключено 42 рамочных договора и около 200 соглашений по отдельным вопросам. При этом новых договоров с 1998 года не заключалось. В интересах Центра - перейти от двустороннего согласования позиций к созданию общих для всех регионов правил, в рамках которых некоторым территориям могли бы предоставляться определенные льготы и послабления.

Примечательно, что в состав комиссии Козака вошли только лояльные Кремлю (за исключением Минтимера Шаймиева) губернаторы. Двое глав регионов уже занимают ответственные посты: Вячеслав Позгалев - член совета директоров РАО "ЕЭС России", а Валерий Коков является сейчас членом президиума Госсовета. Двое из трех вошедших в состав комиссии председателей региональных парламентов также близки Кремлю: за неделю до создания комиссии Козака Владимир Путин встречался с главами окружных парламентских ассоциаций, среди которых были Александр Попов и Виктор Леонов.

Особое внимание привлекает фигура главы комиссии. Дмитрий Козак является политическим выдвиженцем Владимира Путина, что делает комиссию еще более значимой. В то же время включение в состав комиссии президента Татарстана показывает, что Центр не может игнорировать критику со стороны наиболее амбициозных и влиятельных губернаторов-"тяжеловесов". Минтимер Шаймиев в начале года возглавлял рабочую группу Госсовета по выработке концепции разграничения полномочий Центра и регионов. Проект, подготовленный группой Шаймиева, вызвал явное неудовольствие в Кремле и был благополучно "забыт". Сейчас, с назначением членом комиссии, Шаймиев может попытаться реанимировать некоторые положения своей концепции. Хотя у него в этом отношении очень мало шансов, не исключено, что к Татарстану и ряду других национальных республик - Башкирии, Кабардино-Балкарии - будет по-прежнему применяться "особый" подход.

Особую роль в процессе разграничения полномочий между Центром и регионами должны сыграть полпреды. Какая-то часть полномочий должна отойти им - в противном случае они потеряют статус самостоятельных игроков на региональном поле. Пока полпреды занимаются хотя и важными, но ситуативными задачами, которые в ближайшее время могут потерять свою актуальность. Поэтому перед полпредами стоит задача законодательно "застолбить" за собой собственный участок. Осознавая это, полпред президента в Дальневосточном округе Константин Пуликовский на прошлой неделе выступил за принятие специального закона о разграничении полномочий между субъектами Федерации и аппаратами федеральных округов.

Важнейшим аспектом разграничения полномочий федерального Центра и регионов являются межбюджетные отношения. Стремление Центра выровнять бюджетную асимметрию и максимально централизовать доходы вызывает ожесточенную критику ряда "сильных" губернаторов. Особенно преуспел в этом глава Свердловской области Эдуард Россель. На одной из встреч с Владимиром Путиным весной этого года Россель выразил неудовольствие нововведениями в сфере межбюджетных отношений, из-за которых, по его словам, областной бюджет теряет четверть своих доходов. Затем свердловский губернатор обратился по тому же вопросу к премьеру Михаилу Касьянову с письмом, содержавшим жалобы на действия федерального министерства финансов.

Обсуждение президиумом Госсовета проекта бюджета на 2002 год выявило новый поворот в борьбе Центра и региональных элит за бюджетные деньги. Осознав бесперспективность изменения существующей схемы распределения бюджетных средств, губернаторы меняют тактику: вместо "выбивания" трансфертов из Центра, они стараются переложить на федеральную власть значительную часть расходов. Это, прежде всего, финансирование работников бюджетной сферы - врачей, учителей и т.д., расходы на поддержание жилищно-коммунального хозяйства, развитие дорожного строительства. В итоге, несмотря на утрату значительных финансовых поступлений, губернаторы добились принятия на себя Центром значительной части бюджетных обязательств.

Так национальная оборона, государственная безопасность и борьба с оргпреступностью полностью ложатся на федеральный бюджет. Центр будет оказывать финансовую поддержку регионам в развитии сельского хозяйства. Предусматриваются формы финансовой помощи субъектам Федерации. Будет пять целевых фондов, в том числе для нужд регионального развития, поддержки реформ в социальной сфере, финансирования социальных пособий и льгот населению.

При этом в доходной части все таможенные пошлины, НДС, акцизы на газ, бензин, автомобили, а также на ввозимые в страну товары должны поступать в федеральный бюджет. Поступления от акцизов на ликероводочные изделия будут делиться поровну между центром и регионами, то же и с налогами на доходы физических лиц. Налоги на прибыль предприятий планируется поделить между федеральным, региональными и местными бюджетами в соотношении 30, 55 и 15%.

Примечательно, что губернаторы стремятся не потерять контроль над ходом бюджетного процесса. Их интересуют не только межбюджетные отношения, но и такой важнейший экономический фактор, как тарифы. На заседании президиума Госсовета губернаторы подвергли критике деятельность РАО "ЕЭС" и Министерства путей сообщения, а также потребовали закреплять тарифы на продукцию отраслей ТЭК или фиксировать динамику их роста в бюджете без права пересмотра в течение года.

Активность губернаторов может привести к тому, что они будут постоянно привлекаться к обсуждению бюджетных проблем в трехсторонней комиссии с участием правительства, Думы и Совета Федерации. При этом часть губернаторов настаивает на образовании четырехсторонней комиссии - с участием Госсовета. Другая часть предлагает создать специальную бюджетную комиссию в составе Госсовета, которая будет работать с правительством напрямую.

Это особенно актуально с учетом необходимости разрешить с федеральным правительством ряд важных вопросов: реструктуризацию региональных долгов перед федеральным бюджетом, а также предоставление Минфину права частичного списания долгов по реорганизованным и ликвидированным предприятиям.

Между тем в ближайшее время должен произойти переход на единые принципы формирования бюджета в регионах. Центр стремится сделать формирование региональных бюджетов максимально прозрачным. В результате бюджетных преобразований может быть ликвидирована терминология "регионы-доноры" и "дотационные регионы". Она не устраивает федеральный Центр, так как подобный подход не предусматривает прозрачности финансовых схем. Кроме того, как заявил Владимир Путин, "по этим показателям нельзя определить эффективность управления".

Таким образом, несмотря на явное смягчение высказываний того же Козака, который в связи со слушаниями в Совете Федерации, заявил о том, что сам по себе институт договоров с федеральным центром можно и сохранить, процесс разграничения полномочий должен привести к существенному изменению существующей системы отношений внутри федерации. И в том числе это связано с наличием серьёзного экономического контекста.

Версия для печати