03.02.2016 | Александр Ивахник

Договорятся ли Британия и Европа?

В последнюю неделю британский премьер-министр Дэвид Кэмерон резко форсировал попытки добиться соглашения между Лондоном и Брюсселем по вопросу о реформе Евросоюза и условиях членства Великобритании в объединении. В пятницу в Брюсселе он провел переговоры с председателем Еврокомиссии (ЕК) Жан-Клодом Юнкером, а в воскресенье уже в Лондоне – с председателем Совета ЕС Дональдом Туском.

Глава Даунинг стрит, 10 рассчитывал договориться с высшими должностными лицами ЕС об основных пунктах компромисса, с тем чтобы в предстоящие недели утрясти все детали соглашения и подписать его на саммите союза 18-19 февраля. В таком случае референдум о дальнейшем пребывании страны в Евросоюзе, закон о проведении которого до конца 2017 года был принят в декабре, мог бы состояться уже в июне 2016 года.

Однако интрига сохранялась дольше, чем ожидалось. После встречи с Кэмероном Туск заявил, что сделка еще не достигнута, и в понедельник работа продолжилась на уровне переговорщиков рангом пониже. И лишь в середине дня во вторник председатель Совета ЕС опубликовал предложения Брюсселя по новым условиям пребывания Великобритании в объединенной Европе. Британский премьер-министр оценил эти предложения как «очень сильный пакет» и подчеркнул, что если они будут утверждены, Великобритании стоит остаться в Евросоюзе.

Предстоящий референдум является сейчас главной головной болью для Дэвида Кэмерона, который обещал его проведение еще в 2013 из внутриполитических и внутрипартийных соображений. Сам Кэмерон, как и другие лидеры тори, не является страстным европеистом, но, будучи прагматиком, он понимает, что плюсы нахождения Великобритании в объединенной Европе перевешивают минусы. Британская финансово-экономическая элита против выхода из ЕС. Великобритания находится в Евросоюзе/ЕЭС уже больше 40 лет, за это время ее экономика – вторая по масштабам в ЕС – теснейшим образом вросла в экономический организм объединенной Европы. И понятно, что выход из союза, даже осуществленный цивилизованным образом, приведет к ослаблению многих интеграционных связей, пересмотру устоявшихся механизмов взаимодействия и в итоге нанесет большой ущерб экономике Британии и корпоративным интересам многих бизнес-игроков. Великобритании также придется добиваться заключения новых торговых соглашений с другими странами, что займет не один год. США, которые последовательно выступали против выхода Британии из Евросоюза, уже предупредили, что они не заинтересованы в разработке отдельного торгового договора с Лондоном вне рамок будущего Трансатлантического соглашения с ЕС. Наконец, Кэмерон и его коллеги не могут не учитывать, что выход из объединенной Европы вновь актуализирует опасность откола Шотландии от Соединенного Королевства, поскольку шотландцы в преобладающем большинстве настроены в пользу Евросоюза.

Дэвид Кэмерон не раз заявлял, что Британии лучше остаться в ЕС при условии его реформирования и пересмотра к лучшему условий пребывания страны в союзе. Но понятно: чтобы рекомендовать жителям страны голосовать на референдуме за сохранение членства, правительство должно предъявить убедительные переговорные успехи. Со своей стороны, высшие евробюрократы в Брюсселе и лидеры ведущих европейских государств наверняка испытывают усталость и раздражение вследствие постоянного подчеркивания Лондоном своей особой позиции относительно перспектив интеграции. Вместе с тем, они осознают, что выход из ЕС такого мощного в экономическом, политическом и военном плане государства, члена Совбеза ООН будет для Европы весьма болезненным и надолго отвлечет ее от позитивных задач. Кроме того, в Брюсселе и ведущих европейских столицах учитывают, что выход Британии создаст прецедент и резко усилит центробежные тенденции внутри Евросоюза, которые и так зримо нарастали в связи с долговым кризисом Греции и колоссальным наплывом мигрантов с Ближнего Востока и Северной Африки. Поэтому поиски компромисса между Брюсселем и Лондоном объективно отвечали интересам обеих сторон.

Дэвид Кэмерон изложил требования Великобритании относительно реформы ЕС и новых условий членства в союзе в начале ноября прошлого года, и затем началась стадия интенсивных консультаций британского премьера в Брюсселе и в европейских столицах. Эти требования охватывали четыре сферы. Первая – национальный суверенитет. Кэмерон добивался официального признания того, что формула Лиссабонского договора «всё более тесный союз» не применима к Великобритании. Он настаивал на том, что парламенты стран-членов должны получить больше полномочий в отношении законодательного процесса на уровне Евросоюза, чтобы иметь возможность блокировать нежелательные и излишние законы ЕС и директивы Еврокомиссии.

Эти требования, носящие в значительной мере символический характер и рассчитанные прежде всего на то, чтобы умиротворить влиятельную группировку евроскептиков внутри консервативной партии, не встретили серьезных возражений со стороны Брюсселя. Лондону обещали зафиксировать в документах Евросоюза, что Великобритания не имеет обязательств по дальнейшей политической интеграции. Другое обещание: если 55% национальных парламентов решат, что тот или иной закон ЕС вреден, они могут принудить Совет ЕС не допустить его принятия или приостановить его действие.

Вторая сфера британских требований – конкурентоспособность. Лондон добивался снижения зарегулированности в работе институтов ЕС, бюрократической нагрузки на бизнес, с тем чтобы увеличить конкурентоспособность на уровне компаний и стран. Эти идеи, встречающие горячую поддержку в целом ряде государств сообщества, вообще не вызвали споров. Еврокомиссия уже опубликовала планы, нацеленные на упрощение регулирования на уровне ЕС.

Третья сфера – управление экономикой и финансами. Кэмерон требовал официально признать, что ЕС является мультивалютным союзом. Он добивался того, чтобы 9 государств ЕС, не входящие в еврозону, получили гарантии защиты от правил и решений, которые принимает Экономический и валютный союз, объединяющий 19 государств с единой валютой. Также он настаивал на гарантиях, что Британии не придется участвовать в программах финансовой помощи странам еврозоны. Требования о гарантиях защиты встретили недовольство в ряде стран, в частности, во Франции. Тем не менее, в ходе последних переговоров с Юнкером и Туском Кэмерону удалось получить обещание о предоставлении Великобритании и другим странам со своими валютами возможности выносить на общие саммиты Евросоюза вопросы, касающиеся еврозоны.

Четвертая сфера, вызвавшая наибольшие споры и сопротивление со стороны Брюсселя, – вопросы иммиграции. При этом Британию, не входящую в Шенген и отделенную морем от континентальной Европы, меньше волнуют проблемы с незаконной миграцией из Азии и Африки. Зато болезненной проблемой для страны, вызывающей беспокойство большинства населения, стала трудовая миграция из новых стран Евросоюза: Польши, Прибалтики, Болгарии, Румынии. Чистая миграция из стран ЕС достигла в прошлом году 180 тыс. человек, в то время как Кэмерон ранее обещал сократить ее до «десятков тысяч».

В ноябре 2015 года Дэвид Кэмерон потребовал согласия Евросоюза на введение в стране запрета на предоставление социальных льгот трудовым мигрантам из ЕС в течение четырех лет после получения ими работы в Британии. Речь идет о надбавках к доходу, выплачиваемых тем, кто находится на низкооплачиваемой работе (что характерно для выходцев из стран новой Европы) и о субсидировании государством аренды жилья. Кроме того, Кэмерон добивался прекращения практики выплаты мигрантам из ЕС пособий на детей, если эти дети не проживают в Британии. За счет этих мер Лондон рассчитывает снизить притягательность страны для низкоквалифицированных работников из Восточной Европы, которые ориентируются на получение благ щедрой британской системы социального обеспечения. По данным на конец 2014 года, надбавку к доходу в Великобритании получали 252 тыс. трудовых семей и 48 тыс. одиноких работников из других стран ЕС. Кэмерон настаивал, что такие работники не должны получать социальных льгот, поскольку они не внесли достаточного вклада в работу системы социальной помощи.

Брюссель с самого начала решительно отказался предоставить Великобритании право в одностороннем порядке в течение первых четырех лет не выплачивать социальных пособий трудовым мигрантам из ЕС, поскольку это противоречит договорной базе объединения и фундаментальному принципу свободного передвижения рабочей силы внутри союза. Естественно, наибольшую критику эта идея вызвала со стороны лидеров восточноевропейских государств, которые расценили ее как дискриминационную в отношении своих граждан.

В конце концов, в качестве выхода из возникшего тупика Еврокомиссия предложила возможность введения в любой стране ЕС механизма «экстренного торможения», который позволит ограничить выплату социальных пособий трудовым мигрантам на срок до четырех лет в случае, если система социальной помощи оказалась под чрезмерной нагрузкой. Еврокомиссия также признала, что Британия уже достигла такого состояния. Вместе с тем в предложении ЕК было много неопределенного. Например, каковы критерии «чрезмерной нагрузки»? Кто и как будет принимать решение о применении механизма «экстренного торможения»? Источники в ЕС сообщали о согласии Брюсселя с тем, что этот механизм может начать реализовываться в течение трех месяцев с того момента, как Британия заявит о такой необходимости. Однако, по словам уже анонимного представителя британского правительства, Дэвид Кэмерон заявил Дональду Туску о том, что Лондон хочет ввести в действие «экстренное торможение» сразу после референдума о членстве Британии в ЕС, при этом механизм должен быть введен на семилетний срок.

До последнего было не ясно, на какие уступки согласится пойти руководство Евросоюза. Наконец, во вторник председатель Совета ЕС в своем письме главам государств и правительств стран объединения изложил проект новых условий членства Британии. Дональд Туск указал, что его предложения «идут действительно далеко в направлении озабоченностей, выраженных премьер-министром Кэмероном», но они «не пересекли линию, за которой находятся основополагающие принципы европейского проекта». В наибольшей степени эта оговорка нашла отражение в самом противоречивом вопросе – о социальном статусе работников из других государств ЕС.

Прилагаемый к письму Туска проект декларации Евросоюза признает, что ограничения на социальные льготы трудовым мигрантам из ЕС могут быть введены в Британии сразу после того, как страна выскажется на референдуме за продолжение членства в союзе. Но введение этой меры должно быть одобрено квалифицированным большинством голосов в Совете ЕС, а само ограничение не равнозначно полному прекращению льгот, оно должно быть «градуированным» – чем дольше мигрант из ЕС работает в Британии (или другой стране союза), тем больше доплат к доходу он получает. Кроме того, из документа, оглашенного Туском, не ясно, как долго может действовать сам механизм «экстренного торможения». Как сообщил источник газеты Politico в Брюсселе, этот вопрос сознательно был оставлен открытым для обсуждения руководителями стран объединения. В документе Туска также обозначено, что, несмотря на позицию Кэмерона, детские пособия должны продолжать выплачиваться и на детей, живущих за границей, но их размер должен зависеть от стоимости жизни в стране проживания.

Таким образом, предложения, представленные главой Совета ЕС, носят отчетливо компромиссный характер: они свидетельствуют о стремлении достичь соглашения с Лондоном и удержать Великобританию в Евросоюзе, но одновременно не вызвать непреклонного отторжения со стороны других членов объединения. В своем письме Туск прибег к переложению знаменитых строк Шекспира: «Быть или не быть вместе – вот вопрос, на который должны ответить не только британцы на референдуме, но также 27 других членов ЕС в течение ближайших двух недель».

Британскому премьеру Дэвиду Кэмерону не остается ничего другого, как интерпретировать предложения Брюсселя в качестве своей победы. По его словам, документ Туска показывает «реальный прогресс» по всем четырем сферам желаемых изменений. Но теперь и перед Кэмероном, и перед руководством Евросоюза стоит нелегкая задача убедить руководителей других стран ЕС, прежде всего из Центральной и Восточной Европы, принять предложенный компромисс. Первая реакция в столицах Европы на оглашенные предложения показывает, что по крайней мере в Польше, Литве, Чехии и Болгарии даже смягченный план ограничения социальных пособий для трудовых мигрантов вызвал неудовольствие. 5 февраля Кэмерон нанесет визит в Польшу, затем, вероятно, в другие проблемные страны.

Если достичь согласия относительно подписания проекта предложений Брюсселя на саммите ЕС 18-19 февраля не удастся, у Дональда Туска будет возможность созвать дополнительный саммит в начале марта, чтобы британское правительство успело провести референдум по членству в ЕС в июне. Дальнейшие задержки с достижением согласия будут означать перенос референдума на сентябрь. Это рассматривается и в Лондоне, и в Брюсселе как более рискованный вариант, поскольку референдум может совпасть с пиком притока беженцев в Европу, что будет подталкивать британцев к голосованию за выход из Евросоюза.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати