26.03.2007 | Татьяна Становая

Бюджет 2008-2010: триумф Алексея Кудрина

22 марта правительство РФ одобрило проект трехлетнего бюджета на 2008-2010 гг. и проект федерального бюджета на 2008 год. Документы полностью отражают бюджетную концепцию Минфина, которую публично поддержал премьер-министр Михаил Фрадков. Бюджетный процесс в ближайшие годы будет максимально деполитизирован, для наращивания расходов созданы значительные препятствия. Новый бюджетный порядок создается под преемника Владимира Путина.

Правительство России приняло за основу основные параметры федерального бюджета на 2008–2010 годы с минимальными за последние годы профицитами: в 2008 году - 0,5% ВВП, в 2009 году – 0,2% ВВП, в 2010 году – 0,1% ВВП. С учетом нефтегазовых доходов бюджета (НДПИ на нефть и газ, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты) доходы федерального бюджета в 2008 г. составят 6,673 трлн руб., в 2009 г. — 7,421 трлн руб., в 2010 г. — 8,035 трлн руб. Расходы вырастут с 6,5 трлн руб. в 2008 г. до 7,999 трлн руб. в 2010 г. Впервые бюджетный процесс оказывается почти полностью управляем. Степень его защиты от лоббистов максимальна.

Во-первых, он почти полностью деполитизируется. Как заявил Владимир Путин в прошлом году, бюджет должен быть принят Госдумой до начала избирательной кампании. В итоге в Госдуму он будет внесен уже 1 мая. Тем самым, «политический» этап прохождения бюджета сокращается до минимума. Этому также способствует и принятая бюджетная реформа, в соответствии с которой бюджетные полномочия перераспределяются от парламента в пользу правительства, а число думских чтений сокращается с четырех до трех. Депутаты больше не смогут влиять на распределение расходов по социальным обязательствам (действующие обязательства по видам расходов будут приниматься в первом чтении, не предусматривающем внесения поправок). Сокращается до минимума возможность утверждать инвестиционные программы (ФЦП и ФАИС менее 10 млрд. руб. - при том, что таких проектов сейчас нет, - будут утверждаться бюджетной росписью, то есть приказами Минфина). Госдума также больше не будет утверждать макроэкономические параметры.

Все эти новации депутаты одобрили, приняв в первом чтении новую редакцию Бюджетного кодекса, несмотря на критику со стороны «единороссов», в том числе спикера Госдумы Бориса Грызлова, который заявил, что слишком многие решения по расходованию бюджетных средств остаются за правительством. Принятие документа фактически означает бюджетную революцию. Речь идет об институциональном перераспределении полномочий от законодательной власти в пользу исполнительной. Политическая бесправность депутатов де-факто конвертируется в бесправность де-юре.

Тем самым, парламент, по сути дела, резко теряет возможности участия в бюджетном процессе. Происходит закрепление уже существующей политической практики, при которой Кремль за счет контроля думского большинства может добиться принятия бюджета на очередной год без серьезной правки и даже критики. Основной торг между правительством и ЕР происходил на стадии «нулевого чтения», во время неформальных консультаций Минфина с депутатами, в рамках которых депутаты могли добиться политически важных для себя уступок. Затем эти заранее заготовленные Минфином «уступки» оформлялись в ходе рассмотрения бюджета в Госдуме. Как писал «Коммерсант», в ходе нулевого чтения действующего закона о бюджете на 2007 год депутатам удалось добиться от Минфина увеличения расходов лишь на 50 млрд руб. 10,6 млрд руб. расходов были перераспределены на другие цели при втором чтении, еще 16,7 млрд руб. - в третьем. Притом, что расходная часть бюджета-2007 составляет 5,4 трлн руб., думцы смогли увеличить его всего на 0,9% и перераспределить 0,5%. Для сравнения: в 90-х годах парламент перераспределял до 25% расходов бюджета. «Мы уже давно вне процесса. Большинство депутатов не читали БК и не знают содержания бюджетов, которые принимают», - заявила при рассмотрении Бюджетного кодекса член бюджетного комитета Любовь Швец.

Однако сейчас происходит не только формализация уже сложившейся практики. Речь идет о значительном уменьшении возможностей думского большинства, которому будет труднее лоббировать уступки в рамках нулевого чтения после вступления в силу нового Бюджетного кодекса. Процедура такова, что существенная коррекция бюджета просто невозможна, а его отклонение стало бы вотумом недоверия правительству и политической «революцией».

Во-вторых, впервые бюджет будет верстаться без учета нефтегазовых поступлений. Теперь цена отсечения, за которой нефтяные доходы шли в Стабфонд, отменяется. Исчезает и сам Стабфонд (с 1 февраля 2008 года). Вместо него появятся Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Заметим, что изначально появление Фонда будущих поколений было формой посягательства на Стабфонд: в условиях мощного элитного и общественного давления на правительство президент поддержал идею Фонда будущих поколений, из которого можно было бы финансировать пенсионные, образовательные, экономические и другие социально важные программы. Однако Кудрин сумел обратить вынужденную уступку в свою пользу.

Так, в обмен на свое согласие создать Фонд будущих поколений (в прошлом году) Кудрин добился возможности формирования ненефтяного бюджета (без учета нефтегазовых доходов). Еще год назад в правительстве высказывались большие сомнения в реальной осуществимости кудринской задумки: противники Минфина указывали, что никакой иной функции, кроме аналитической, ненефтяной бюджет иметь не будет, и в реальности все останется как прежде. Однако сейчас предложение Кудрина становится реальностью.

Кроме того, Кудрин сумел добиться значительного увеличения доходной части для наполнения резервного фонда: он станет больше Стабфонда, который сейчас составляет около 8,8% ВВП. Сейчас, по решению Минфина, Резервный фонд составит 10% ВВП: по словам Кудрина, в ближайшее время нефтегазовых доходов будет не хватать для наполнения фонда. Как заявил министр финансов на заседании правительства, Резервный фонд на 1 февраля 2008 года будет сформирован в сумме 3,067 трлн рублей, а Фонд будущих поколений составит 623 млрд рублей. Он отметил, что в 2009-2010 годах средств, поступающих от нефтегазовых доходов, будет даже не хватать на поддержание заявленной планки резервного фонда на уровне 10% ВВП. «В бюджете будет стоять нормативная величина, а реальный объем резервного фонда будет несколько ниже», - сказал он. В связи с этим Кудрин подчеркнул, что средства для формирования Фонда будущих поколений по прогнозу Минфина в 2009-2010 годах поступать не будут. При этом средства Резервного фонда будут размещаться по наиболее консервативному варианту.

Средства же Фонда будущих поколений разрешено размешать в корпоративных ценных бумагах. Управляться Фонд будущих поколений будет не Центробанком, а специальной управляющей компанией. Ранее такие условия размещения и формат управления активно проталкивались в отношении Стабфонда, встречая резкое сопротивление Минфина. Однако сейчас Минфин может уступить, предоставив лоббистам возможность реализовывать свои идеи в отношении «похудевшего» Фонда будущих поколений, который как таковой начнет существовать только в 2008 году (если прогнозы по мировой конъюнктуре оправдаются). Тем самым, Кудрин обезопасил нефтегазовые доходы от растраты внутри страны.

Одновременно глава Минфина значительно усложнил возможности для наращивания расходов внутри страны. В результате формирования ненефтяного бюджета появляется дефицит, который Минфин планирует финансировать за счет «прочих источников финансирования» и так называемого «нефтегазового трансферта», который будет поступать из Резервного фонда. Его размер составит соответственно 6,1%, 5,3% и 4,5% ВВП за каждый год трехлетнего плана. С 2011 г. он не должен превышать 3,7% ВВП. Таким образом, нынешняя практика, при которой институционально созданы условия для роста расходов, в том числе и через «нефтегазовый трансферт», будет значительно ограничена с 2011 года, то есть в последний год правления преемника. Тем самым, преемнику, с одной стороны, дают возможность не сокращать расходы (например, доведя в 2011 году МРОТ до прожиточного минимума). С другой стороны, не позволяют выйти за рамки уже предусмотренных «лимитов», то есть, по сути, скатываться в популизм. Этому будет мешать также и практика трехлетнего планирования, создающая общие рамки для финансово-экономической политики правительства.

В действительности Минфин готовит бюджет как к пессимистичным, так и оптимистичным прогнозам относительно цен на энергоносители. Ведомство Кудрина старается не допустить траты денег внутри страны и, тем самым, не допустить социально-экономического кризиса при неблагоприятной мировой конъюнктуре. Это системная задача режима, выживание и преемственность которого во многом зависят от способности выполнять свои социальные обязательства.

Для резкого ужесточения бюджетной политики Кудрину необходимо было убедить общественность в том, что высока вероятность развития мировой экономики по негативному для России сценарию. На расширенной коллегии Минфина Кудрин выразил сомнение в правильности прогноза цен на нефть. По его словам, «сегодня мы должны сказать себе, что перешли к другому тренду на нефть. Нефть будет дешеветь гораздо стремительнее, чем заложено в трехлетнем бюджете. А после 2010 года цена марки Urals упадет до $30 за баррель». Но если наихудший прогноз не оправдается, средства, полученные от нефтегазовых доходов, останутся неприкосновенными.

Более того, Кудрин сделал все возможное для того, чтобы сделать максимально управляемым рост расходов бюджета, выведя его из-под лоббистского давления депутатов и минимизировав ведомственное давление. Так, дефицит бюджета будет ограничен 2%, возможности для заимствований - 1% ВВП. Наконец, одно из главных достижений Кудрина – введение с 2009 года так называемых «условно утверждаемых расходов», которые составят 0,5% ВВП и 2,5% от общего объема расходов 2009 года (184 млрд рублей). «Ни правительство, ни Госдума их не разделят, это табу», – особо подчеркнул Кудрин. Поводом для траты этих средств может стать только экстренное увеличение зарплат, социальных обязательств и выполнение «иных программ».

Теперь, по сути, инициировать существенный роста расходов сможет только Кремль, которому при институциональной слабости законодательной власти будет проще простоять ведомственному и минимизировать депутатский лоббизм.

Наконец, еще одной победой Минфина стало недопущение сокращения налогов. Теперь ни о снижении НДС, ни о других налогах речи не идет. Напротив, Минфин дает понять, что, напротив, может состояться повышение налогов. Именно этот вариант решения пенсионного дефицита предлагается Кудриным. «Все видят, какое значение имеет демографическая проблема и проблема дефицита Пенсионного фонда. Она с каждым годом будет увеличиваться, и к 2015 году для поддержания коэффициента замещения будет не хватать 2% ВВП, а в 2020 году - 3%», - сказал Кудрин, выступая в четверг на заседании правительства. В настоящее время в России соотношение средней пенсии к средней зарплате составляет 27%. При этом неоднократно заявлялось о необходимости поднять этот коэффициент до 40%. По словам Кудрина, для решения проблемы дефицита средств придется задействовать комплекс мер. В том числе он не исключает возможность повышения налогов. «Мы стоим перед серьезной проблемой, которая потребует или повышения налогов, или накапливания средств сейчас, или проведения структурной реформы пенсионной системы и корректировки ЕСН», - сказал Кудрин. «Я уверен, что нам придется задействовать все меры. Единственное, я бы воздержался от повышения налогов, но этот вызов перед нами реально стоит», - сказал глава Минфина.

Принятие правительством РФ бюджета на 2008 и трехлетнего плана на 2008-2010 гг. в относительном консенсусе стало абсолютным триумфом бюджетной концепции Алексей Кудрина, сумевшего фактически организовать бюджетную революцию при личной поддержке Владимира Путина и вопреки ведомственному лоббизму, а также мощному социальному и политическому давлению. Полномочия перераспределяются в пользу исполнительной власти, политизация бюджетного процесса минимизируется. А это позволит избежать резких перемен курса будущего президента России, обеспечит преемственность и сохранит стабильность.

Созданная система ограничивает возможности реализации бюджетной политики будущего президента. С одной стороны, Кремль становится единственным субъектом бюджетного процесса с эксклюзивными возможностями: институт президентства становится более сильным за счет резкого ослабления его институциональных «конкурентов». С другой стороны, будущий президент ставится в гораздо более жесткие бюджетные рамки, не позволяющие ему, не меняя правила игры, значительно пересматривать финансово-экономический курс. В случае ослабления политических позиций преемника он будет убережен от давления оппозиции, тем более что в будущей Думе (гораздо более партизированной) политические аппетиты могут значительно вырасти. Они уже не будут так сильно замкнуты на будущего президента, как это было при сверхпопулярном Путине, а сам новый президент и его правительство будут заведомо слабей политически. В случае же сохранения сильных политических позиций преемник не сможет скатиться в популизм, поставив под угрозу стабильность финансово-экономической системы страны. Таким образом, Владимир Путин сконструировал руками Кудрина такую систему, которая «бережет» бюджет и от популистского, и от слабого президента.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати