26.12.2007 | Николай Петров

Без восстановления подлинного федерализма система долго существовать не сможет

В условиях быстрого экономического роста наблюдается усиление различий в экономическом развитии регионов. Постоянный процесс перераспределения власти между центром, регионами и муниципальным уровнем привел к чрезмерной концентрации и централизации власти и усилению федерального центра. Сейчас вопрос восстановления элементов федерализма и демократии – это вопрос сохранения всей политической системы.

Основные региональные проблемы современной России

Сейчас страна столкнулась с тем, что в период достаточного быстрого экономического развития различия между регионами, которые наблюдались и до этого, имеют тенденцию не сглаживаться, а усиливаться. Это вполне известный экономический эффект, который описывается формулой «равенство - эффективность». Суть его заключается в том, что рост эффективности невозможен без усиления неравенства, если же мы хотим выравнять регионы, мы теряем в общей эффективности системы. Проблема состоит в том, чтобы, с одной стороны, удержать необходимый баланс, чтобы бурный экономический рост не привел к усилению региональных контрастов и таким образом не способствовал негативным тенденциям в социально-экономической развитии страны в целом. С другой стороны, чтобы не получилось так, что те полюса роста, которые имеются в российской экономике, искусственно сдерживались бы за счет равномерного распределения итогов работы этих самых полюсов роста и поддержания за их счет отстающих. Как выдерживать этот баланс – проблема очень серьезная, вставшая сейчас перед Россией.

Мы видим, что заканчивается процесс приведения территориально-государственного устройства к состоянию на начало 90-х годов. Тогда национальные округа, которые вышли из своих «материнских» областей и краев, объявили о своем независимом статусе, получили этот статус по Конституции России. Сейчас они в большинстве своем вернулись в лоно материнских регионов. За исключением пары случаев, когда автономные округа сильнее материнских регионов, как в случае с Тюменью, или просто богаты и перспективны, как в случае с Ненецким автономным округом; и пары случаев энергичного сопротивления со стороны этнических элит – в республике Алтай, в Адыгее.

Есть опасность того, что относительно успешно проведя процесс укрупнения регионов на этом этапе, Кремль и власть в целом не устоят перед искушением продолжить его дальше. Объединять уже не регионы «матрёшечного» типа, а регионы, обладавшие раньше и обладающие сейчас равным статусом и различающиеся по уровню экономического развития или, скажем, лоббистскому потенциалу руководства.

Уже заявила о своих амбициях В. Матвиенко, снова подняв тему объединения Петербурга и Ленобласти. С аналогичными планами многократно выступали и другие «сильные» региональные лидеры. Если процесс конструирования таких совсем новых регионов будет запущен, трудно предсказать его последствия, а они могут быть достаточно негативными.

Можно отметить также постоянный процесс перераспределения власти между центром, регионами и муниципальным уровнем, который уже сейчас привел к тому, что произошла чрезмерная концентрация и централизация власти из-за усиления центра. Очень сильно ослабленным оказался низовой муниципальный уровень. Региональный уровень свои потери в отношениях с Центром во многом компенсировал за счет муниципалитетов. Результатом стал опасный дисбаланс и перекос относительного значения этих трех уровней, который ведет к достаточно серьезной нестабильности. Центр тяжести находится слишком высоко, что делает конструкцию в целом неустойчивой.

Сейчас есть определенная эйфория относительно новой системы назначения губернаторов, которая работает вот уже два года. С точки зрения Кремля, отказ от избрания глав регионов привел скорее к положительным, чем отрицательным результатам. Дело в том, однако, что весь второй президентский срок мы не наблюдали реализации каких-то серьезных реформ. Как только их начали после переизбрания Путина – это прежде всего монетизация льгот – оказалось, что плохо подготовленные и не учитывающие регионального разнообразия реформы вызывают отторжение и провоцируют социальный протест. Столкнувшись с этим в начале 2005г., Кремль пересмотрел планы реформ, часть реформ отодвинув на будущее, а от части отказавшись вовсе, чтобы не рисковать стабильностью в стране, в ситуации, когда нужно постепенно передавать власть другому президенту. Таким образом, новая система назначения губернаторов не продемонстрировала пока никаких особых минусов по той простой причине, что пока ее не опробовали в деле.

Можно предположить, что ситуация очень сильно изменится после президентских выборов. Придется вновь приступить к реализации ряда уже начинавшихся реформ и запустить новые. Тогда и окажется, что то, что было сделано в отношении губернаторов, ― это серьезная политическая ошибка. Вместо того чтобы деконцентрировать власть и ответственность, сделать руководство регионов более самостоятельным, без чего невозможно осуществлять реформы в такой стране, как Россия, власть пошла на сверхцентрализацию. Кроме того, избиравшиеся населением губернаторы могли локализовать протесты, если они возникали, не переводя их сразу с уровня регионального на уровень федеральный, они стимулировали участие граждан в принятии решений, ощущение ими солидарной ответственности за происходящее у них в регионе. Очень серьезным тестом на дееспособность, устойчивость, воспроизводимость политической системы, в первую очередь механизма назначения/избрания губернаторов, будет не столько момент передачи власти, сколько тот год, который за этим последует, когда начнутся новые реформы.

Региональные особенности и инвестиционная привлекательность

Вопрос напрямую связан с первым сюжетом насчет полюсов роста. Географическое распределение инвестиций показывает, что имеются три типа регионов, максимально привлекающие инвестиции. Это, во-первых, столица и столичная агломерация в широком смысле – не только Москва и Московская область, но и прилегающие части других областей: Калужской, Ярославской, Тверской, перехватывающие инвесторов, которые стремятся минимизировать затраты и, вместе с тем, воспользоваться преимуществами пристоличного положения. То же относится к Петербургу с Ленинградской областью. Второй тип регионов, куда идут инвестиции – транзитные регионы, в первую очередь портовые. Это та же самая Ленинградская область, Калининградская, Краснодарский край, отчасти Приморский край. Третий тип – регионы сырьевые, откуда идут основные экспортные ресурсы, в первую очередь – нефтегазовые и металлы, куда готовы вкладываться российские и иностранные инвесторы. Это – тюменские округа, Сахалин, Красноярск и др.

Возникает вопрос: реально ли появление четвертого типа инвестиционно привлекательных регионов ― связанных с инновационной экономикой? Такого рода попытки делают и федеральное правительство, и региональные власти. Если это удастся, тогда можно будет говорить о том, что России удалось преодолеть минерально-сырьевой крен в своей экономике и сделать конкурентоспособными регионы, где нет сырьевых ресурсов, а где есть концентрация человеческого, интеллектуального капитала. Т.е. регионы, которые отвечают требованиям современной стадии развития, связанной с «умной» экономикой, а не предыдущего или позапрошлого промышленного и горнодобывающего циклов.

Влияние региональных властей на развитие бизнеса

Влияние региональных властей на развитие бизнеса ранее было более высоким. Многое из того, что касается развития бизнеса, определялось региональным законодательством и гарантиями региональных властей. Сейчас это влияние существенно уменьшилось, возросла роль общих правил, устанавливаемых федеральным законодательством, существенно меньше зависит от продвинутости того или иного регионального парламента, губернатора. Хотя пример Петербурга показывает, что возможности губернатора лоббировать какие-то специальные решения на федеральном уровне играют очень большую роль, особенно если федеральное правительст помогает в этом. Впрочем, это касается только северной столицы ― тут случай частный. Возможности индивидуального выдвижения вперед отдельных регионов благодаря особой позиции региональных властей, создания ими условий благоприятных для бизнеса и для инвестиций сейчас уменьшилась. Основным способом такого рода позитивного отличия регионов является сейчас, пожалуй лоббирование соответствующими губернаторами каких-то решений на уровне федеральной власти.

В том, что касается гарантий прав собственности, снижения административных барьеров для развития бизнеса, здесь у региональных властей свободы маневра сейчас меньше, чем раньше. Сейчас мы видим три типа регионов, лидирующих по части привлеченных инвестиций: столичные, транзитные и ресурсные. Все они связаны с объективными особенностями либо географического, либо экономического положения региона, а не с особенностями внутрирегионального политического процесса.

Региональный дисбаланс

Говоря о дисбалансе в развитии регионов, хотелось бы отметить условность или даже искусственность применения к ним понятий «донор» и «реципиент». Такое разделение отражает скорее существующую систему налогообложения, когда основными донорами бюджета оказываются те регионы, откуда идут основные экспортные товары, которые обладают крупными экспортными минерально-сырьевыми ресурсами. Эти категории не отражают структуру и реальную эффективность экономики, ее перспективность или регрессивность, они отражают инвестиции, которые делались в регионы еще в советское время, а также выгоду их географического или экономического положения. Поэтому и получается, что у нас лишь несколько реальных доноров, какое-то количество регионов идут в небольшом плюсе или минусе, а все остальные считаются реципиентами. Плохо это потому, что лишает большую часть регионов возможностей и стимулов для развития, делая их зависимыми от решений, которые принимаются на федеральном и региональном уровне, причем часто далеко не на основе соображений экономической эффективности.

Ситуация усугубляется тем, что несколько реальных доноров в политическом плане лишены адекватного представительства на федеральном уровне. Представительство регионов на федеральном уровне сейчас вообще существенно уменьшилось. Это – отдельная проблема для России. Совет Федерации ранее был органом регионального представительства, но сейчас он выполняет эти функции значительно меньше. Государственная Дума сейчас формируется уже по пропорциональной системе, возможность представительства регионов и региональных политических элит на уровне всего Федерального Собрания резко уменьшается.

Это плохо по двум причинам. Регионы, в том числе доноры, крупнейшие, имеют меньше возможностей публично представлять свои интересы на федеральном уровне. Объективный учет их интересов подменяется лоббированием на основе совсем других правил. Такое лоббирование из публичного пространства переходит в подковерную борьбу.

Выравнивания уровня экономического развития: пути решения проблемы

Проблемы выравнивая весьма сложны. Эти проблемы стоят очень серьезно сейчас, и в будущем они только усилятся. У нас нет нормального рыночного механизма, который позволял бы автоматическим образом выравнивать эти вещи, который работает в странах развитой рыночной экономики. Если ухудшается положение регионов, то региональные власти там идут на самые радикальные и серьезные шаги, чтобы привлечь бизнес и увеличить рабочие места. У нас на уровне производства это еще как-то работает. Но в ситуации, когда многие регионы и города являются company-towns, обслуживающими одно крупное производство, они являются заложниками. У нас нет такого выравнивающего механизма на рынке жилья, который бы способствовал ликвидации дисбаланса рабочей силы. Когда такой механизм есть, то в случае возникновения проблем с хозяйством, с промышленными предприятиями население может перетекать в другие развитые регионы. У нас же возможность переехать из большинства регионов, особенно депрессивных, в более благополучные отсутствует. Соответственно, государство должно, как регулятор, не только следить за тем, чтобы игроками выполнялись определенные правила, но заботиться о людях, которые могут оказаться в очень тяжелом экономическом положении из-за процессов объективного экономического развития.

Мы перешли ту линию, за которой федерализм и демократия были умозрительными проблемами. Сейчас это проблемы не абстрактной модели развития в будущем – лучшей или просто хорошей, а вопрос выживания всей политической системы. Без восстановления ряда демонтированных элементов федерализма и демократии система сколь–нибудь долго существовать и вопроизводить себя не в состоянии. Первый шаг, который нужно сделать – децентрализация системы управления, передача на региональный уровень целый ряд полномочий и, главное, ресурсов, необходимых для их выполнения, без чего управлять такой колоссальной страной, как Россия, эффективно невозможно.

Проблема регионального сепаратизма и политическая реформа

Сейчас проблема регионального сепаратизма не выглядит особенно опасной. Финансовое благополучие страны и федерального центра делает эту проблему не столь острой, как это было раньше. Однако, как только «золотой дождь» ослабнет, ситуация изменится и проблемы эти могут снова возникнуть. Кроме большого финансового благополучия и перераспределения финансов в пользу федерального центра реально мало что изменилось по сравнению с ситуацией, что была 10-15 лет назад. Проблема состоит в том, что границы регионов остаются тотальными, в них заключена и ими ограничена вся жизнедеятельность человека. Это ненормальная ситуация. Есть проблемы пространства – у человека мало возможностей переехать из одного региона в другой. Очень легко представить, что при определенной негативной политической и финансово-экономической динамике на национальном уровне проблема регионального сепаратизма снова может появиться.

Я вижу целый ряд достоинств, но и ряд недостатков в проведенной политической реформе с точки зрения межрегиональных отношений. Суть сложностей, с которыми раз за разом сталкивается наша страна, в том, что очень многие процессы перераспределения власти и полномочий между центром и регионами описываются колебаниями маятника. Если в конце ельцинского периода этот маятник очень опасно отклонился в сторону региональных элит, то сейчас он сильно отклонился в сторону федерального центра, что не менее опасно. Это также может привести к возникновению регионального сепаратизма. К сожалению, мы очень серьезно перегнули палку, перейдя от крайности чрезмерной регионализации к крайности чрезмерной централизации. Получен ряд позитивных эффектов. Есть, в частности, единое элитное пространство. Человек внутри региональной политической элиты не становится целиком и полностью зависимым, как раньше, от регионального лидера. Он может делать карьеру, перемещаясь в другой регион, это способствует целостности страны. Одновременно есть и негативные тенденции, связанные с чрезмерной централизацией, с недоучетом региональных особенностей, которые перевешивают позитивный эффект. Пока баланс идет в негатив.

В этой связи Россией может столкнуться с новыми вызовами, в числе которых можно выделить три наиболее серьезных.

Первый – объективные проблемы – рост региональных контрастов, которые неизбежно возникают на этапе экономического роста. Контрасты сложно сглаживать так, чтобы при этом не перейти в другую крайность и не зарезать курицу, которая несет золотые яйца, не обидеть ее, чтобы вместо сепаратизма одного плана, сепаратизма нищих, связанного с бедностью региона на фоне более преуспевающих соседей, не получить сепаратизм другого плана, связанный уже с богатством и нежеланием им делиться.

Вторая проблема – головокружение от кажущихся успехов. Последние несколько лет достаточно быстро росла экономика, и это породило в головах административной элиты некую иллюзию относительно правильности их управленческих решений, эффективности той системы управления, которая была построена. Очень опасно, если они сами не поймут, как неэффективна система, до того, пока система не приведет к управленческому и политическому кризису. Здесь отношения между центром и регионами находятся во главе угла, являются определяющими факторами постоянно снижающейся управленческой эффективности нашей нынешней системы.

Третья группа вызовов связана с конкретными регионами. Чечня в первую очередь. Было бы наивно считать, что относительно позитивная динамика там – свидетельство, что все проблемы и опасности ушли в прошлое. Там может взорваться в любой момент. Например, после ухода Путина и прихода нового президента, потому что ставка в Чечне была сделана на преданность чеченского лидера, который сейчас мало чем отличается от своих предшественников, лично Путину. Кадыров не раз подчеркивал, что он лично предан Путину. Не только Чечня, но и весь Северокавказский регион остается пороховой бочкой, способной взорваться. Сложность нынешней ситуации в регионе состоит в том, что возможности инновационного развития в значительной мере уже исчерпаны и в экономике, и в политической сфере. Надо принимать серьезные решения, менять целый ряд подходов. Кардинально стабилизировать ситуацию, не делая этого, невозможно. Проблема в том, насколько быстро власть может это осознать и, соответственно, будет ли развитие ускоренной эволюции и модернизации управленческой системы. Или это будет революция, когда система зайдет в кризис и будет очень сильно изменена.

На мой взгляд, постепенно изменить ситуацию уже не получится. Такого рода попытки были. Они были не очень активны и по разным политическим причинам не привели к желаемому результату. Возникает ряд новых факторов, даже проведение зимних игр в Сочи в относительной близости от Чечни. Необходимы баланс и стабильность в регионе. Проблема в том, что никакое серьезное улучшение ситуации невозможно без ее временного ухудшения – как в случае с горьким лекарством. Маленькими шагами, не ухудшая и не рискуя получить дестабилизацию, улучшить ситуацию невозможно. Но надо понимать, что чем позже будет предпринята попытка радикального изменения и подхода, тем тяжелее будет этого добиться. Эта ситуация связана с тем, что политический горизонт и дальнодействие в нынешней российской политической элите не велики, потому что грядет передача власти, планировать на отдаленное будущее невозможно. Вместо принятия длинных и связанных с рисками или краткосрочными негативными эффектами решений власть сейчас идет на консервацию всего и вся.

Есть еще Дальневосточный регион, там тоже могут возникнуть новые точки напряжения. Ряд объективных процессов только начинают проявляться, но могут оказать и окажут очень негативное воздействие на все наше экономическое и социальное развитие. Происходит сокращение численности рабочей силы, а не только населения. Оно идет на фоне экономического роста и экономической экспансии. В этой ситуации можно легко попасть в положение, описываемого моделью тришкиного кафтана. Желая получить позитивный эффект в одном месте и для этого перебросив туда ограниченные ресурсы, мы одновременно получаем негативные эффекты в других местах. Внимание и стратегические вложения в Восточную Сибирь и Дальний Восток – это понятно и целесообразно. Другое дело, чтобы это не превратилось в тришкин кафтан. Чтобы мы, непродуманно пытаясь сразу и радикально решить проблемы региона – важного в силу геостратегических и пр. соображений и уже попавшего в очень тяжелое положение, вместо того, чтобы переломить ситуацию, не получили бы временное улучшение там, но одновременно существенное ухудшение в других местах.

Петров Н.В. - член научного совета Московского Центра Карнеги

Версия для печати