07.04.2008 | Татьяна Становая

Конец первого раунда

2-4 апреля в Бухаресте прошли один из самых важных за последние годы саммит НАТО и заседание совета Россия-НАТО. Вопреки худшим опасениям, он не стал символом нового витка противостояния России и Запада: НАТО отложило вопрос о подключении Украины и Грузии к «Плану действий по членству в НАТО» (ПДЧ), а Владимир Путин выступил с достаточно сдержанной речью. Саммит показал, что лидеры России и США стремятся закончить свои президентства на позитивном фоне.

Нынешний саммит НАТО имел особое значение: он был последним для двух лидеров России и США, при которых между двумя странами серьезно обострились отношения, заставляющие говорить о новом противостоянии и «холодной войне». Для обоих лидеров саммит был возможностью подвести итоги своего президентства во внешней политике, тем более что напряженность между Россией и США в действительности стала приобретать общемировую обеспокоенность.

На протяжении последнего времени было очевидно, что оба лидера ориентированы на успех, под которым можно подразумевать поиск компромисса по всем основным проблемным точкам. Прежде всего, это касалось перспективы вступления Украины и Грузии в НАТО, вокруг чего развернулась мощная дискуссия. Во-первых, на Западе возникли споры, допустимо ли предоставление России фактического «права вето» (именно так трактовалась нежелание ряда европейских стран лишний раз раздражать Москву присоединением Украины и Грузии к ПДЧ) на ключевые решения НАТО. Наиболее жестко настроенные западные лидеры призывали из принципа принять решение по Украине и Грузии: это должно было стать свидетельством самостоятельности организации.

Во-вторых, острая дискуссия развернулась и в самих США: Конгресс принял резолюцию о необходимости присоединения Украины и Грузии к ПДЧ. На фоне президентской кампании действия республиканской администрации стали удобной мишенью для обвинений в многочисленных провалах, в том числе и неспособности продавить интересы США в НАТО, а также «указать» Росси «на место». Это толкало США к более жесткой позиции.

В-третьих, отказ в приглашении к ПДЧ мог трактоваться как ощутимый удар по американской политике на постсоветском пространстве: ориентированные на евроатлантическую интеграцию Украины и Грузия были крайне разочарованы решением НАТО. Фактически под вопрос ставится концепция, в соответствии с которой за последние годы на постсоветском пространстве произошли кардинальные перемены: в результате «оранжевых революций» к власти в ряде стран пришли режимы, чья внутренняя легитимность держится во многом на успехе реализации евроатлантического вектора. Отказ в ПДЧ – это сильный удар по таким режимам.

Если первые два фактора были скорее конъюнктурными, то третий – носил стратегический характер. И здесь Бушу пришлось приложить максимум усилий для того, чтобы компенсировать Украине и Грузии отказ в принятии решения по ПДЧ. Накануне саммита он посетил Киев, где выразил полную поддержку вступлению Украины в НАТО. «Убежден, что мы получим положительный сигнал в Бухаресте. Мы найдем аргументы для тех государств, которые еще не определились», - сказал он. При этом по словам Ющенко, для Украины не будет трагедии, если страну не пригласят присоединиться к ПДЧ в Бухаресте. «Я не вижу другого курса для Украины», - отметил президент Украины. Своим визитом Буш показал, что Украина находится в поле особого внимания США. 9 марта состоялся визит Саакашвили в США: там также Джордж Буш оказал грузинскому лидеру все знаки поддержки.

Мощная поддержка со стороны США и получение украинским и грузинским лидерами весомых авансов, давала им повод рассчитывать на успешное присоединение к ПДЧ. Виктор Ющенко даже обещал покинуть саммит в знак протеста, если решение не будет принято. Михаил Саакашвили также выражал полную убежденность в положительном исходе голосования: он говорил, что отказ в ПДЧ будет «серьезной исторической ошибкой» для НАТО. После того, как на саммите было принято решение отложить вопрос о присоединении, риторика Ющенко и Саакашвили сменилась: они признали ситуацию «победой», что скорее выглядело попыткой «сохранить лицо». В этих условиях достаточно ясным сигналом их поддержки прозвучало заявление генсека НАТО Схеффера, который назвал вступление Украины и Грузии в НАТО вопросом времени.

Для Буша поддержка Украины и Грузии была стратегически важным решением: оно позволяло закрепить прозападную ориентацию элит этих стран, сделать все возможное, чтобы евроатлантическая интеграция получила некие гарантии и тем самым способствовала консолидации режимов. И этого Буш в целом добился: вопрос о ПДЧ может быть рассмотрен на заседании министров иностранных дел, а сами претенденты получили заверения о положительном гарантированном решении вопроса на самом высоком уровне.

Перенос срока рассмотрения вопроса о ПДЧ имеет под собой гораздо более существенные основания.Во-первых, ни США, ни Европа не заинтересованы в новом обострении отношений с Россией, тем более что Путин и Буш стояли на пороге глобального стратегического компромисса по ПРО. Понятно, что вектор Украины и Грузии от отказа не поменяется: все понимают, что их вступление в альянс – это дело времени. Теперь очередное рассмотрение вопроса планируется в декабре. Снятие напряженности в отношениях с Россией позволило США продвинуться в другой, более актуальной проблеме: получении согласия России на предоставление транспортного коридора для натовцев в Афганистан: успех на афганском направлении имеет сейчас для администрации Буша огромное внутриполитическое значение. Хотя успех здесь оказался ограниченным. Альянс изначально настаивал на том, чтобы транспортировать через территорию России войска и военные грузы, а также осуществлять авиаперевозки. Однако в результате стороны договорились лишь о транспортировке невоенных грузов для Афганистана, которые будут осуществляться наземным путем.

Во-вторых, вопрос о скорейшем присоединении Украины и Грузии к ПДЧ расколол Европу: наиболее крупные страны, в числе которых Германия и Франция выступили «против», выразив готовность наложить на инициативу США вето. 2 апреля в ходе затянувшегося ужина Буш так и не сумел убедить Францию и Германию изменить свою позицию. Такой раскол был неудобен и США, для которых нужно было заручиться поддержкой в афганском вопросе: европейские страны не торопятся расширять свое военное присутствие миротворцев. В связи с этим настаивание на положительном решении по Украине и Грузии могло затруднить США решение этой проблемы. По итогам же саммита, в частности, Франция согласилась направить дополнительные войска на восток Афганистана для борьбы с талибами. Скептически к планам форсированной евроатлантической интеграции Грузии и Украины относятся Италия, Венгрия, Греция, Норвегия, Испания, Бельгия и Люксембург.

Наконец, в-третьих, Украина и Грузии просто не готовы к процессу атлантической интеграции. В Грузии с большим трудом идет модернизация вооруженных сил и военная реформа. В политической сфере много вопросов появилось после недавнего политического кризиса, вылившегося в серьезное противостояние власти и оппозиции, жесткие меры против СМИ и отдельных лидеров, подавление уличной активности с помощью силы. Наконец, существуют и проблемы с неурегулированными территориальными спорами. В Украине ситуация усугубляется острой, хронической политической нестабильностью.

Таким образом, страны НАТО, и в первую очередь, США отложили вопрос о присоединении Украины и Грузии к ПДЧ «на время». Альянс начнет «интенсивные политические консультации с Украиной и Грузией на высоком политическом уровне, для того чтобы обсудить вопросы, которые остались для решения о переходе к выполнению ПДЧ». В декабре 2008 года министры иностранных дел НАТО оценят достигнутый прогресс и решат судьбу заявок. Этап «интенсивного вовлечения» станет промежуточным на пути перехода этих стран к ПДЧ. Члены НАТО, в принципе, согласились, что Украина и Грузия будут интегрированы в альянс. Это нельзя считать провалом американской политики: скорее речь идет попытке создать благоприятные условия для нормализации отношений с Москвой в тот момент, когда проявились некие очертания нового стратегического компромисса по ПРО.

Для России же решение НАТО по Украине и Грузии является в большей степени имиджевым успехом: сейчас практически все западные СМИ трактуют итоги саммита как провал США и свидетельство эффективной политики Путина. В то же время объективно итоги саммита назвать успехом для России трудно. Украины и Грузия получили фактически гарантии вступления в НАТО, и этот процесс остановить уже практически невозможно. Кроме того, очень трудно оценить персональный вклад политики Путина в разногласия вокруг вступления Украины и Грузии между европейскими странами: обе страны пока не готовы к вступлению в альянс, а форсирование их присоединения к ПДЧ носило политико-конъюнктурный характер.

С другой стороны, итоги саммита могут трактоваться как успех лично Путина: для него было вопросом принципиальной важности закончить свое президентство на позитивном фоне, без конфронтации с США, без набора обострившихся проблем. Присоединение Украины и Грузии к ПДЧ создавало прекрасный повод для критики всей внешнеполитической стратегии России за последние 8 лет и стилистики Путина лично: его могли обвинить в непродуктивности подхода. Речь идет о том, каким будет завершение исторической миссии Путина. Ведь ПДЧ является олицетворением не только расширения Североатлантического альянса, а более глубоких процессов: сужения геополитического влияния России на постсоветском пространстве, усилении конкуренции с США, реалистичности европейского вектора для режимов, пришедших к власти в результате «революций». Это также показало бы, что голос России в мире хоть и становится громче, но его все меньше слышат. Иными словами, саммит НАТО имел огромное значение лично для Путина как политического деятеля, завершающего свое президентство. После отказа Украине и Грузии в ПДЧ, путинская внешнеполитическая стратегия имиджево защищена от критиков, а будущие неудачи оказываются вне зоны ответственности Путина.

Следующий саммит пройдет уже при президенте Дмитрии Медведеве. С одной стороны, Россия выиграла время, которое может позволить оказать влияние на ситуацию в данных странах. Уже сейчас активно увязывается в публичном пространстве перспектива вступления Украины в НАТО и денонсация стратегического договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве от 1997 года, пересмотр которой крайне опасен для Украины (именно обсуждалось со спикером Верховной рады Арсением Яценюком в Москве). Срок его действия будет автоматически пролонгирован 1 апреля 2009 года, если за полгода ни одна из сторон не заявит о желании прекратить его действие. Не продлив его, Россия фактически ставит под сомнение основы территориального размежевания между двумя странами, что для Украины потенциально опасно. Ситуация с Грузией сложнее, однако и здесь нельзя исключать поиска неких глубоких компромиссов, затрагивающих ситуацию вокруг непризнанных республик. С другой стороны, Путин уже в гораздо меньшей степени будет нести ответственность за решения саммита НАТО в декабре.

Поэтому нынешнее решение НАТО в отношении Украины и Грузии позволило Путину выступить с более сдержанной речью. Эта речь была одной из главных интриг саммита. Изначально, до того, как окончательно стала ясна судьба вопроса по Украине и Грузии, возникли сомнения в том, получит ли публичное слово Владимир Путин. Представитель РФ в НАТО Дмитрий Рогозин заявил, что «руководство альянса взяло курс на сворачивание самой дискуссии. Российский президент не сможет высказаться публично по важным вопросам мировой политики. Это выглядит некрасиво, и все попытки сослаться на регламент неуместны». Это было расценено как попытка не допустить новой «мюнхенской речи». Как стало известно «Коммерсанту» из источника в аппарате НАТО, Путина не лишали слова: речь действительно шла о регламенте. «Поскольку Россия — равноправный член совета Россия—НАТО, то предоставлять Владимиру Путину открывающее слово в присутствии прессы наряду с генсеком было бы неэтично по отношению к остальным лидерам. Тогда желание высказаться может возникнуть у президента Буша, президента Саркози или канцлера Меркель. Тогда никакой конструктивной дискуссии вообще не получится, все будут говорить исключительно на публику», - заявил источник газеты. Ранее также прозвучало заявление генсека НАТО: Схеффер призвал Путина отказаться от «пустой риторики».

В итоге, заседание совета Россия-НАТО все-таки прошло без публичного выступления Владимира Путина. Как стало известно российским информагентствам из неофициальных источников, Путин лишь обозначил свою позицию по основным направлениям: заявил о готовности реагировать на расширение НАТО, призвал соблюдать международное право (намек на Косово), решать иранскую проблему «транспарентно», выразил готовность вернуться в ДОВСЕ при обозначенных ранее условиях. Выступление в целом было сдержанным, хотя не обошлось и без упреков в адрес США. Как заявил источник в российской делегации, Путин заявил, что «у некоторых партнеров возобладала логика торжества победителей, кто-то этот конструктивизм России связал с ее слабостью, кто-то встал и не может свернуть с пути тотального демонизирования России, кто-то стал говорить об имперских амбициях, говоря о праве России использовать рыночные цены на энергоносители». Итоговая пресс-конференция и вовсе была примирительной: российский лидер сказал, что «в целом удовлетворен состоявшейся дискуссией».

Россия и НАТО, по его словам, смогли «значительно продвинуться на пути политического диалога и практического сотрудничества». «Несмотря на то, что проблемы нерешенные есть, и мы о них говорили открыто и прямо, тем не менее дух сотрудничества и желание искать компромиссы присутствовал. И я считаю, что это самое главное», - подчеркнул президент РФ. Среди основных итогов заседания Совета президент назвал договоренность об «упрощении порядка транзита грузов невоенного характера через Россию в Афганистан», формирование совместного антинаркотического проекта на базе МВД РФ, инициативу по сотрудничеству в области воздушной безопасности и проект ПРО «театра военных действий». Неудивительно, что источник в Белом доме заявил о выступлении Путина, что «его тон был очень конструктивным, реалистичным, откровенным».

Тот факт, что НАТО одобрило создание третьего позиционного района ПРО в Восточной Европе, Путина, судя по всему, не смутило: это лишний раз подтверждает, что Россия и США близки к компромиссу по данной теме. В Рамках саммита президент США Джордж Буш подписал с чешскими партнерами договор о строительстве радиолокационной станции. Переговоры с Польшей пока продолжаются: США не устраивает «цена», которую Варшава требует за свое согласие: около $20 млрд на модернизацию ВС. Вокруг этого уже не было прежней напряженности: еще 17-18 марта в Москве прошли консультации между Россией и США в формате «2 на 2» с участием главы оборонных и внешнеполитических ведомств двух стран по проблеме ПРО. Уже тогда стало понятно, что Россия готова пойти на существенный компромисс и смириться с намерениями США на определенных условиях доступа и гарантиях. Таким образом, решение НАТО вряд ли можно считать поражением России: в данном случае речь идет о вопросе, который решался в несколько ином формате. Это подтвердил и генсек НАТО Схеффер, по словам которого тема ПРО «не особо» обсуждалась. Тем не менее, принятие положительного решения по ПРО на саммите является большим успехом США – ведь в этом случае ответственность за обострение отношений с Россией становится коллективной, общеевропейской: ранее на противоречиях в Европе активно играла Москва.Важнейшими итогами саммита также стало решение Франции вернуться до конца года в военную организацию. На саммите было отказано в принятии в члены Македонии: против этого выступила Греция (требуя изменения названия страны, так как в составе Греции есть одноименная провинция).

Саммит НАТО в действительности показал, что альянс и Россия способны к достаточно эффективному диалогу без жесткой риторики. В основе этого эффективного диалога лежала ориентация и США, и России на долгосрочные цели: на время жесткий торг по наиболее острым вопросам был отложен, а два уходящих со своих постов лидеров предпочли зафиксировать некие итоги, создав задел для более конструктивных отношений в будущем. Путин заканчивает свое президентство подчеркнутым завершением этапа жесткого торга с Западом, что позволит новому президенту Дмитрию Медведеву начать новый этап с позитива. Позиция Москвы после ухода Путина при этом не изменится, однако позволит начать «новый раунд» с новыми участниками и нулевым счетом.

Татьяна Становая - руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати