27.06.2008

Коррупция: системное противодействие

Недавно в Институте современного развития (ИНСОР) состоялся круглый стол на тему «Противодействие коррупции: как выстроить системный подход», в ходе которого участники попытались обозначить проблемные точки и наметить способы решения проблемы коррупции в России.

Лечение от коррупции начинается с диагноза

Открывая мероприятие, директор общественно-политических программ Института современного развития Борис Макаренко, отметил, что борьба с коррупцией обозначена Президентом РФ Дмитрием Медведевым в качестве приоритета, реализация которого требует комплексного и системного подхода. «Однако, отслеживая дискуссию, которая развернулась в политическом и публичном пространстве по тематике «коррупция» в мае-июне этого года, мы заметили несколько парадоксальную ситуацию: все высказываются «за» борьбу с коррупцией – создается ощущение, что «за» даже сами коррупционеры. Все говорят о необходимости разворачивания мер в самых разных плоскостях – в экономике, в политике, в юриспруденции, в политической культуре нашего общества. Но в этой дискуссии чего-то не хватает. Очевидно, что борьба с коррупцией – это долгосрочная задача, для решения которой требуется выработать последовательность действий, так называемую «дорожную карту», и критерии, по которым мы сможем оценивать эффективность предпринимаемых властью усилий». При этом Борис Макаренко выразил уверенность в том, что экспертная дискуссия по проблеме противодействию коррупции позволит сформулировать конкретные предложения для их последующего включения в проект национального плана по борьбе с коррупцией.

Президент фонда «ИНДЕМ» Георгий Сатаров поддержал мнение, что коррупция является системным явлением, а потому для противодействия ей необходим системный подход, предполагающий, прежде всего, постановку диагноза проблеме. По его мнению, противодействие коррупции без постановки диагноза само является признаком несистемности. Эксперт также указал также на то, что сама борьба с коррупцией должна обязательно стать достоянием общественности, поскольку непрозрачность антикоррупционной деятельности – это шаг к провалу любых начинаний.

Георгий Сатаров высказал глубокое убеждение, что любые попытки побороть коррупцию в кратчайшие сроки, без постановки диагноза, силами разрозненных анонимных групп сделать не могут считаться системной и еще больше стимулируют коррупцию. В числе обязательных условий, при которых антикоррупционные меры могут иметь шансы на успех, он назвал создание механизма внешнего контроля над бюрократией в виде свободной прессы, многопартийности и независимого суда.

Руководитель центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International – Россия Елена Панфилова в контексте обсуждаемой проблемы заявила о том, что полноценная диагностика такой проблемы, как коррупция в России до сих пор не проведена, с чем конкретно необходимо нужно бороться по-прежнему неясно. В этой связи она призвала участником круглого стола договориться о методике и совместно провести комплексное исследование в России и уже затем внимательно изучить опыт тех стран, которые справились со схожей системной коррупцией, где в результате антикоррупционных реформ – не быстро, но постепенно – к ответственности были привлечены все виновные лица на самых разных уровнях.

Эксперт отметила, что для действенной борьбы с коррупцией крайне необходимо, чтобы в серьезность антикоррупционных намерений государства поверило общество. Пока, как свидетельствуют социологические опросы, этого не произошло – люди высказывают серьезный скепсис в этом вопросу. По мнению Елены Памфиловой, руководство страны должно продемонстрировать серьезность намерений бороться с коррупцией, завоевать поддержку общества в этом вопросе.

Заведующий кафедрой макроэкономического анализа ГУ – ВШЭ Марк Левин выразил мнение, что прежде чем бороться с коррупцией, необходимо ответить на ряд ключевых вопросов: «Кто хочет с ней бороться? Кому она невыгодна?». Более того, по словам эксперта, в России не существует системных исследований, которые были бы направлены на выявление коррупции в конкретных системах: образовании, здравоохранении, в координатах взаимодействия бизнеса и власти. В этой связи Левин отметил, что, если уж и говорить о системной борьбе с коррупцией, то как раз необходимо сделать анализ во всех этих сферах.

Системный вызов и системный ответ

Президент Центра политических технологий Игорь Бунин выделил пять составных элементов коррупции, отметив при этом, что «с тремя из них бороться крайне сложно, потому что они абсолютно системные». Первая составляющая заключается в моноцентричной политической системе. «Без плюрализма, многопартийности, системы сдержек и противовесов, свободной прессы, борьба с коррупцией все равно обречена на поражение. Но поскольку отмечается определенная тенденция, связанная с желанием высшей власти в стране все-таки плюрализировать государство и общество, у нас и здесь появляется надежда», - пояснил Бунин. Второй момент, с которым также достаточно тяжело бороться - это номенклатурный характер нашего государства. Третий момент – неформальность российского общества, которая «позволяет всегда установить отношения со средним, высшим, низшим уровнем, легко обходя любые законы».

Вместе с тем Игорь Бунин выразил уверенность в том, что «совершенно точно можно изменить один из действующих сегодня принципов, согласно которому все законы селективны». Более того, по словам эксперта, можно и необходимо работать с правовым сознанием населения, с представлениями о том, что побороть коррупцию невозможно. В заключение Президент Центра политических технологий отметил, что «в реальности можно разработать диагнозы коррупции почти для каждой сферы –таможня, взаимоотношения на автомобильных дорогах - механизмы взаимодействия между властью и отдельно взятым гражданином, можно выяснить все слабые точки и сформулировать для власти конкретные предложения. Причем это должны делать не министерства, но организации гражданского общества, неформальные группы. Наверное, это – единственная возможность хотя бы начать процесс борьбы с коррупцией».

Президент Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий Григорий Томчин высказался гораздо более скептично. По его ироничному замечанию, «все за борьбу с коррупцией, а я против». Стандартные, лобовые методы, по утверждению эксперта, приводят лишь к повышению размера взяток.

Эксперт выступил и против принятия закона о противодействии коррупции - при существующей сейчас системе подготовке законопроектов, длительной процедуре многочисленных согласований, «на выходе» из него будет выхолощен весь смысл, сам этот закон будет совершенно коррупционным. Григорий Томчин также выступил против создания органа по борьбе с коррупцией, поскольку любому органу нужно оправдывать свое существование и развитие, и если это орган борьбы с коррупцией, то он живет тогда, когда коррупции больше. Чем больше коррупция, тем лучше работает орган.

Реальными антикоррупционными мерами были названы возвращение к практике разработки законопроектов одним органом с привлечением широкого круга экспертов. Кроме этого, по мнению эксперта, должна быть проведена комплексная экспертиза, направленная на выявление и последующее снижение излишних функций государства как регулятора, а также - реформа технического регулирования и саморегулирования – это суть одна реформа. Но для реализации этого нужна политическая воля.

Борьба с коррупцией возможна

Заместитель начальника аналитического управления Федеральной антимонопольной службы Максим Овчинников отреагировал на идею создания органа по борьбе с коррупцией, заметив, что «положительный эффект от его создания возможен лишь в том случае, если этот орган будет обладать достаточными полномочиями и мощностью, в противном случае мы получим проблему увеличения масштабов коррупции во всех ее проявлениях».

По его мнению, действенные антикоррупционные меры возможны, но набор их должен быть различным применительно к разным коррупционным действиям с разными основаниями их возникновения. «Если мы говорим о государственной услуге, то здесь, прежде всего, акцент должен делаться на защите прав потребителей и стандартах качества. Если основанием для возникновения коррупции является барьер, то речь идет об изменении роли государства в регулировании экономических видов деятельности. Если говорить о политической коррупции, то ключевым элементом здесь является формирование публичных механизмов воспроизводства правил, новых правил и новых институтов, изменение уже существующих институциональных форм регулирования. Также есть сегмент коррупции, где основанием является, прежде всего, распределение государственных ресурсов. Здесь необходимо формирование институтов в области государственного заказа, в области реализации муниципальной помощи, в области распределения прав на общественные и государственные ресурсы, такие как земля, лес, биоресурсы... При этом ключевым элементом является создание механизмов координации органов власти, занимающихся данной проблематикой».

В своем выступлении член Правления Института современного развития Александр Аузан также попытался сформулировать предложения по противодействию коррупции. По его словам, во-первых, «необходимо восстановить управляемость бюрократии», что является «конкретным концентрированным спросом, возникающим в политическом истеблишменте при приходе к власти». Во-вторых, Аузан пояснил, что говорить о ликвидации коррупции бессмысленно: «можно и нужно говорить об изменении ее динамики и вектора развития». «Как можно поменять вектор? Поскольку коррупция – это всегда получение ренты благодаря властному положению, использование власти как собственности, то создание условий для разделения власти и собственности будет способствовать ухудшению среды для развития коррупции». В качестве мер, направленных на создание подобных условий, можно рассматривать совокупность технических способов, «связанных с мониторингами, техническим регулированием, со стандартами услуг, которые начинают выстраивать отношения с властью как с услугодателем». По мнению А. Аузана нужно учесть, что «включение механизмов публичной политической конкуренции произойдет не завтра, а потому необходимо использовать пока неполитические гражданские институты как замену политической оппозиции и политической конкуренции, и хотя бы таким путем обеспечить выстраивания обратной связи».

Президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» Александр Сунгуров в своем выступлении сделал акцент на двух факторах, предупреждающих коррупцию – это гражданские инициативы и институт омбудсмена. В частности, эксперт напомнил, что с 2000 по 2004 год в различных регионах России реализовывалась программа, которая называлась «Гражданские инициативы и возможности предотвращения коррупции». В этой программе принимали участие целые группы исследователей, которые пытались выяснить, каковы механизмы коррупции и как при этом работает власть. Учитывая, что сейчас принято говорить о разработке стратегии по противодействию коррупции, по словам Сунгурова, необходимо создать условия для подключения к работе как гражданского общества в целом, так и отдельных экспертов, использовать уже наработанный опыт, особенно в регионах. В качестве возможного направления работы гражданских инициатив он выделил независимую экспертизу законодательства и мониторинг действующих регламентов, направленных, в том числе и на борьбу с коррупцией.

Кроме этого, Александр Сунгуров обратил внимание на то, что уже сейчас «у нас есть очень сильный союзник по борьбе с коррупцией в лице института уполномоченного по правам человека. Во всех международных пособиях в качестве одного из механизмов борьбы с коррупцией и ее предупреждения указывается на необходимость создания института омбудсмена, т.е. государственного института, куда человек может обратиться, если он ощущает, что представители власти обошлись с ним несправедливо… У нас сейчас уже в 47 субъектах федерации подобные институты созданы и работают, выявляя проблемы, несовершенства, сбои, которые так или иначе связаны с коррупцией. В своих докладах они об этом, собственно, и говорят. А это уже реальная опора, реальные союзники, о которых тоже не надо забывать, а надо их включать в систему по противодействию коррупции.

Подводя итог дискуссии, Председатель Правления Центра политических технологий Борис Макаренко отметил, что подход многих участников круглого стола к обсуждаемой теме - не самым оптимистический. Однако, «понимая, насколько тяжелой и масштабной является поставленная задача проблема борьбы с коррупцией, ни в коем случае нельзя складывать руки, необходимо выделить те задачи, которые относительно просты, понятны, которые можно рекомендовать для практической реализации прямо сейчас. Во многом это было сделано и в ходе нашего мероприятия, которое станет одними из первых шагов в контексте объединения усилий экспертного сообщества в интересах противодействия коррупции».

Версия для печати