17.03.2009 | Татьяна Становая

Местное самоуправление встраивается в вертикаль

11 марта президент России Дмитрий Медведев провел встречу с представителями органов местного самоуправления. Встреча проходила на фоне политической реформы, которая затрагивает местный уровень власти, фактически встраивая его в единую «вертикаль» управления и повышая возможности «Единой России» влиять на формирование местных органов власти. Это особенно важно, учитывая противоречивый результат партии власти на местных выборах 1 марта.

Проблема политического контроля на уровне местного самоуправления – одна из самых сложных задач, которая в полной мере не решена Кремлем до сих пор. В центре этой проблемы – высокая степень автономности мэров крупных городов. До сих пор это была проблема преимущественно губернаторов: существующая с самого начала система функционирования власти создает основу для институционального конфликта между главами регионов и мэрами региональных столиц. В 90-е годы Кремль активно использовал противоречия между региональной и местной властью, как правило, применяя последнюю в качестве противовеса часто неподконтрольным губернаторам. В 2000-е годы, после построения «вертикали власти», Кремль держался от таких конфликтов в стороне: и местная, и региональная власть были политически лояльными, а развивающиеся конфликты носили сугубо локальный и часто «хозяйственный» характер.

Ситуация поменялась в последние годы, когда начала возрастать роль партии власти и ее амбиции. Катализатором борьбы за местный уровень стало появление партии «Справедливая Россия», которая начала ориентироваться, прежде всего, на мэров, и добилась значительного успеха. Достаточно вспомнить проигрыш «Единой России» на региональных выборах в парламент Ставропольского края (список возглавил мэр Ставрополя Дмитрий Кузьмин), победу «справоросса» Виктора Тархова на выборах мэра Самары (несмотря на значительную поддержку со стороны федерального центра «единоросса» Георгия Лиманского), острый конфликт между губернатором Архангельской области и мэром Архангельска Александром Донским. При этом заметим, что, как правило, судьба таких конфликтных мэров оказывается незавидной: Донской был условно осужден и вынужден уйти в отставку, Кузьмину предъявлены уголовные обвинения, он до сих пор находится в розыске. Противостояние «Единой России» и «Справедливой России» вело к расщеплению административного ресурса, что вскоре было пресечено Кремлем.

Когда «Справедливая Россия» снизила свою политическую активность, стало понятно, что проблема самостоятельности мэров только усугублялась появлением второй «партии власти». После проведения политических реформ, местный уровень власти стал единственным уровнем, доступным для амбициозных политиков и бизнесменов. Появилась особая когорта мэров, которые пришли к власти самостоятельно, на волне персональной успешной деятельности. Нередко это достаточно независимые бизнесмены или харизматичные лидеры, имеющие собственные серьезные финансовые и политические ресурсы, обладающие амбициями и очень трудно встраивающиеся в «вертикаль власти» не только институционально, но и ментально. Конкурировать с такими фигурами «единороссам» было вдвойне трудно.

Сейчас роль катализатора взял на себя финансово-экономический кризис. Города стали центром роста социального протеста, где «Единая Россия» значительно сдала свои позиции. Самым громким стал проигрыш «единороссов» в Смоленске. В Апатитах Мурманской области победил коммунист, в Нижнем Тагиле – самовыдвиженка, боровшаяся с официальным кандидатом партии власти. В Калининградской области главами муниципальных образований Гурьевского и Озерского стали самовыдвиженцы, выигравшие у «единороссов». Представители партии власти проиграли в 7 из 16 выборов мэров небольших городов в Свердловской области. Поражение ЕР потерпела в промышленном ЗАТО Трехгорный в Челябинской области.

«Проблемность» мэрского уровня для «единороссов» подтверждают и самые последние выборы: 15 марта прошли вторые туры, на которых «Единая Россия» или проиграла, или выиграла с неубедительным преимуществом. Так, мэром Мурманска избран Сергей Субботин (61%). Поддержанный партией власти действующий градоначальник Михаил Савченко получил лишь 35%. В таких условиях Кремль оказывается перед непростым выбором: идти ли на оспаривание результатов выборов и снимать ли губернатора Михаила Евдокимова, человека, который получил ощутимый кредит доверия населения? В Томске и Петропавловске-Камчатском победили «единороссы» Николай Николайчук и Владислав Скворцов соответственно с разницей в 4%. Наконец, в Партизанске второй тур прошел без фаворита: победителя первого тура кандидата от КПРФ Владимира Хмелева с участия в выборах снял суд. Кандидат от «Единой России» Елена Быстрицкая во второй тур не прошла, получив лишь 10%. В итоге в прошедшее воскресенье между собой боролись два независимых кандидата, являющихся при этом членами партии власти.

До сих пор казалось, что все меры по усилению контроля над мэрами исчерпаны (главную роль тут сыграл федеральный закон 131 «Об общих принципах формирования органов местного самоуправления»). Руководство местной власти может формироваться тремя способами: традиционно – прямыми выборами; прямыми выборами, но в результате глава муниципального образования становится руководителем местного совета, а хозяйственная деятельность возложена на нанятого по контракту сити-менеджера; путем избрания мэра из числа местных депутатов. Использованы все возможности поставить мэров в финансовую зависимость от губернаторов. По данным Валерия Гальченко, 95% муниципальных образований являются дотационными. Три года назад Владимир Путин обещал дать поручение правительству законодательно обязать регионы выделять муниципалитетам часть средств, получаемых от налога на прибыль. Однако право так и не стало законодательно закрепленным обязательством.

Но, несмотря на достаточно сложное положение муниципальной власти, все предпринятые меры, призванные поставить ее в финансовую и политическую зависимость от региональной власти, вовсе не гарантировали лояльность руководителей городов. Показательна ситуация в Тверской области, где произошло обновление почти всего руководства Твери. Прежний мэр Олег Лебедев был осужден (на прошедшей неделе он вышел на свободу по УДО), кроме того, обвинительные приговоры были вынесены в отношении ряда депутатов Тверской городской думы. После этого был принят новый устав города, который позволяет избирать мэра из числа депутатов городского собрания. Несмотря на то, что после выборов 1 марта относительное большинство в нем имеют коммунисты, мэром все-таки был избран «единоросс» Владимир Бабичев – за счет голосов депутатов от «Справедливой России» и ЛДПР. Это можно рассматривать как успех областной власти, хотя и достигнутый в сложной политической ситуации, связанной с протестным голосованием за КПРФ.

В последние полгода можно наблюдать новую волну борьбы с самостоятельностью мэров. Реформа местного самоуправления получает дополнительный импульс и в связи с реформой Совета Федерации – с 2011 года туда смогут избираться, в том числе, и депутаты местных парламентов, что делает вопрос об их лояльности значимым и для федерального уровня.

Первым шагом на этом пути стала инициатива президента Дмитрия Медведева, обнародованная в его ежегодном послании Федеральному собранию в ноябре прошлого года. «Представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов», - заявил Медведев. Эта инициатива призвана расширить влияние «Единой России» на местные органы власти через местные парламенты. Гарантия успеха этой реформы – политические преобразования на местном уровне: там началась «партизация» местных парламентов через введение пропорциональной или смешанной избирательной системы. Получив возможность контролировать местный парламент, «Единая Россия» приобретает право снимать мэра.Соответствующий законопроект был принят 13 марта в первом чтении Госдумой. Согласно проекту, треть депутатов местного собрания или глава субъекта РФ имеют право инициировать отставку мэра или главы иного муниципального образования. Основание для отставки — решение либо бездействие главы, в результате которых невозможно сформировать муниципальные органы власти, задолженность по долговым или бюджетным обязательствам, превышающая 40% ассигнований, нецелевое использование бюджетных средств (по решению суда). В число причин включено также неисполнение мэром своих обязанностей в течение трех и более месяцев. Критики законопроекта (например, отрицательное заключение поступило от Самарской губернской думы) указывают на расплывчатость критериев, на основании которых может быть поставлен вопрос об отставке, а также отсутствие ограничений по срокам (это можно делать каждый месяц). Главы местных органов власти опасаются, что из-за нехватки финансовых средств им не удается в полной мере исполнять свои полномочия, что открывает безграничные возможности ставить вопрос об отставке.

Тем не менее, публично подобная инициатива позиционируется как шаг на пути развития демократии и парламентаризма на местном уровне. Однако даже такая мотивация сопровождается утверждением, что инициатива позволит «выстроить нормальную эффективную вертикаль управления». Об этом на встрече с представителями местных властей заявил Медведев. Он также выразил надежду, что в связи с принятием этого закона, депутаты органов местного самоуправления не будут использовать предоставляемое им право удалять от должности глав муниципалитетов для сведения счетов. Это заявление, скорее всего, свидетельствует о признании Кремлем чрезмерной широты принимаемых норм, с точки зрения полномочий местных советов и указывает на желание поставить политические ограничители местным властям по их использованию (злоупотреблению).

Правда, мартовские выборы показали, что уже выдвинутые инициативы недостаточны: для политической состоятельности реформы «Единая Россия» должна реально получить контроль в местных парламентах, что происходит не всегда. В марте этого не произошло в Твери и Тольятти – в последнем сильную конкуренцию партии власти составил блок «Декабрь», который вел кампанию от имени «Правого дела» («ЕР» - 41%, «Декабрь» - 24%) Не сумела «ЕР» получить большинство мест в городской думе Качканара Свердловской области. В то же время ситуация в Твери, напротив, подтверждает, что даже в условиях отсутствия большинства у «единороссов» и губернатора есть шансы провести «своего» мэра. Заметим, что смешанная и пропорциональная система фактически гарантирует оппозиции представительство в местных советах и «Единой России» конкурировать там будет сложнее.

Возможно, именно результаты мартовских выборов лишний раз убедили партию власти в правильности новой законодательной правки. На прошедшей неделе Госдума приняла во втором чтении законопроект, в соответствии с которым право на выдвижение избирательных списков на местном уровне получают только политические партии. В этом случае, например, участие блока «Декабрь» было бы невозможно. Для участия в выборах общественным организациям дается право заключать с партиями соглашения, по которым им может быть предоставлено до 15% мест в списке. Очевидно, что такой порядок становится мощным фильтром на пути любых оппозиционных организаций, действующих без поддержки зарегистрированной политической партии. Как заявил «единоросс» Сергей Попов, представляющий законопроект, ущемления прав общественных организации не произойдет, потому что «сегодня в подавляющем большинстве случаев выборы в органы местного самоуправления проходят по одномандатным округам, больше 50% реально, где-то всего 25% — по смешанной системе и где-то 3-4% — это чисто по спискам». Однако нет гарантий, что не начнется повсеместный переход к пропорциональной системе.

Общественные организации были существенной возможностью для ярких политиков местного уровня принимать участие в выборах по спискам (правда, такая практика не является распространенной). И «Единая Россия» именно в них, а не в традиционных парламентских партиях, видела главную опасность. По мнению наблюдателей, сегодня наиболее сильные лидеры, готовые бороться за места в местном парламенте предпочитают взаимодействовать не с местным отделением партии, а создавать свои общественные организации. Таким образом, с одной стороны, для общественных организаций создается достаточно серьезный барьер для участия в выборах местного уровня (своего рода фильтр, отделяющий системные и внесистемные структуры), с другой стороны, они оказываются неким ресурсом, который может быть привлечен партиями для расширения своих политических возможностей. Все это вписывается в политику укрупнения и поддержки политических партий.

Наконец, как стало известно из интервью главы ЦИК России Владимира Чурова «Коммерсанту», сейчас готовятся поправки, которые позволят усилить контроль над местными избирательными комиссиями. Чуров раскритиковал своих коллег из местных избиркомов и отметил, что они должны быть встроены в единую «вертикаль». Именно этим, по его мнению, обусловлено поручение президента Дмитрия Медведева: на недавно прошедшей встрече с главой ЦИК он попросил собрать материалы о нарушениях законодательства на местных выборах.

Новая волна политической реформы на местном уровне предусматривает изменения и законодательства местного уровня, создавая условия для отказа от прямых выборов и перехода к избранию мэров из числа депутатов при назначении сити-менеджеров, отвечающих за текущую хозяйственную деятельность. Однако эта тенденция для Кремля и «партии власти» является противоречивой. Кремль заинтересован в усилении «вертикали», повышении управляемости на всех уровнях и появлении рычагов влияния на основных акторов, принимающих решения. Кремль одновременно не заинтересован в политической дестабилизации по линии «губернатор-мэр» (неслучайно ряд отставок глав регионов недавно был связан с подобным противостоянием – для федеральной власти политическая эффективность и бесконфликтность на региональном уровне в условиях кризиса приобретает особое значение). Это означает, что наиболее удобным вариантом для Кремля является ситуация, при которой мэры зависимы от губернаторов и максимально несамостоятельны, а внесистемные элементы и вовсе лишаются возможности «входа» на местный уровень. В то же время «Единая Россия», напротив, часто имеет проблемные отношения с губернаторами и рассматривает местное самоуправление как ресурс для противостояния сильным руководителям региона (или как площадку для своей политической экспансии в регионе). В основе такого противоречия в интересах Кремля и «Единой России» - недопущение реального влияния партии на назначение губернаторов, что в ближайшее время вряд ли получит разрешение (несмотря даже на принятие соответствующих поправок в законодательство).

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати