08.04.2009 | Георгий Ковалев

Северный Кавказ: работа над ошибками

На сегодняшний день не существует единого, общего подхода к решению проблем Северного Кавказа. Боязнь возможности отторжения северокавказских республик, будоражащая умы еще пару лет назад, сменилась активными, но в то же время довольно аккуратными шагами федерального центра по «замирению» горских народов: налицо эксперименты, в том числе и кадровые, которые последние годы проводит федеральная власть, как в Чечне, так и в соседних регионах. Вместе с тем отсутствие понимания природы стабильности или, напротив, нестабильности в различных северокавказских республиках сказывается на построении прогноза политической и социально-экономической ситуации на Северном Кавказе в целом. Накануне в Институте современного развития (ИНСОР) состоялась презентация доклада Центра политических технологий «Федеральный центр и Северный Кавказ: новые политические решения и новые вызовы», целью которого и была попытка понять сущность проблем, будоражащих северокавказский регион.

Представляя доклад, руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислав Туровский заострил внимание на нескольких блоках проблем, которые, несмотря на активную политику Кремля на Северном Кавказе, остаются неизменными.

По мнению автора доклада, федеральный центр, будучи соавтором политических изменений в северокавказских республиках, породил новые управленческие модели, возникшие на месте прежних политических режимов. Ротация корпуса региональных глав на Северном Кавказе сочеталась с отсутствием определенного управленческого типа, соответствующего новым реалиям и стратегическим перспективам. Иными словами единообразия здесь не появилось, что было обусловлено различными типами политического лидерства в каждой отдельно взятой республике Северного Кавказа (в свою очередь это связано с совершенно разными профессиональными, публичными и политическими практиками, исповедуемыми каждым из республиканских лидеров). К настоящему времени в республиках Северного Кавказа сложились политические режимы разных типов. В Чечне и Кабардино-Балкарии политический режим можно назвать консолидированным. В Дагестане, Северной Осетии и Адыгее режимы имеют слабо консолидированный характер. В Ингушетии и Карачаево-Черкесии пока политические режимы можно назвать переходными.

Со сменой руководства регионов возникли проблемы кадров и организации системы управления. В практической плоскости это привело к появлению наряду со старыми - новых групп влияния, что во многом мешает решению вопросов социально-экономического характера, остро стоящих перед северокавказскими республиками. В условиях кадрового голода и в целом низкого управленческого профессионализма в республиках Северного Кавказа проблема подбора профессиональной команды является одной из ключевых, как для региональных лидеров, так и для политического развития территорий. Учитывая, что многие региональные лидеры являются политическими «одиночками», подбор профессиональной команды необходим им и как способ решения задачи по расширению поддержки в элитах с целью создания более устойчивой политической опоры. Отсюда проведение политики по созданию тактических альянсов и серьезная проблема устойчивости этих альянсов. Причем смена команды зачастую осуществляется по принципам политического баланса, а не подбора профессионалов. Как следствие, вместо новой команды формируется сложная и потенциально конфликтная бюрократическая среда.

С этим напрямую также связаны проблемы этнического баланса, клановости при замещении должностей в региональной системе исполнительной и законодательной ветвей власти. Внутри этносов идет достаточно серьезная борьба за властные позиции, что ведет к росту оппозиционных настроений и, как следствие, к возникновению этнической оппозиции в периферийных группах (КЧР, КБР, Дагестан). И, несмотря на то, что формально декларируется отход от принципа клановости при проведении кадровой политики в республиках Северного Кавказа, в реальности отказаться от этого принципа достаточно сложно, поскольку смысл и содержание политики во многом определяется возможностью контролировать финансовые потоки, идущие в ту или иную республику. В результате большую роль в формировании властных органов играют клановые отношения. Мотивы личного доверия, основанного на знакомстве и определенных взаимных обязательствах, по-прежнему крайне важные в кавказской политике, определяют формирование наиболее устойчивых групп. Родственные и земляческие отношения сохраняют очень большое значение, поскольку на них основаны и наиболее устойчивые политические и деловые связи.

В то же время особенностью республик стал приход к власти людей, не располагающих мощными кланами (в наибольшей степени это относится к Ю.Евкурову и Б.Эбзееву). Очевидно, что новые руководители республик, не располагая кланами, сложившимися на протяжении многих лет и уходящими корнями в советскую эпоху, должны использовать другие принципы при формировании своей команды. Некоторые из них, например, Б.Эбзеев сами говорят о необходимости отказа от клановых принципов и от модели этнического баланса - с переходом к рекрутированию профессиональных управленцев. Однако, для северокавказских республик характерен острый дефицит управленцев. Следствие этого является невозможность полноценной реализации принципа опоры на профессионалов. Как следствие, рекрутирование команд и групп влияния действующими главами республик осуществляется по трех схемам – создание политического (в т.ч. этнополитического) баланса с привлечением во власть союзных групп и нейтрализацией потенциальной оппозиции, использование личных знакомств и родственных связей, продвижение кадров из центра федеральными группами влияния.

Среди наиболее важных особенностей расстановки политических сил в республиках Северного Кавказа можно назвать следующие. Во-первых, зачастую преувеличенная роль «макроструктур», таких как этносы, тейпы и пр. Эти структуры и отношения между ними определяют политику лишь в самом первом приближении, не раскрывая все ее нюансы и всю ее реальную структурную сложность. Во-вторых, политика имеет ярко выраженный персоналистский характер. В-третьих, межгрупповые отношения характеризуются низкой устойчивостью. Характерна политика тактических альянсов, которые на время объединяют сплоченные лидерские группы и нередко имеют полиэтнический состав (особенно в Дагестане). Политика имеет ярко выраженный коалиционный характер и редко соответствует стереотипам авторитарной консолидации элиты.

На данном этапе уровень консолидации элит является наиболее низким в трех республиках – Дагестане, Карачаево-Черкесии и Ингушетии. Наиболее высокая консолидация элиты и монополизация власти отличают Чечню и Кабардино-Балкарию. В промежуточном положении находятся Северная Осетия и Адыгея. Наименьшая степень консолидации элиты отличает сейчас Дагестан, где действует большое число автономных и полуавтономных групп, вступающих друг с другом в тактические альянсы. Размежеванию способствует этнический фактор, поскольку в условиях многонационального Дагестана этнические группы ведут традиционную борьбу за определенные статусные позиции во власти и в экономике, включая не только республику в целом, но и очень разнообразный местный уровень. В условиях подобного полицентризма глава республики М. Алиев стремится установить свое доминирование, постоянно вмешиваясь в те или иные политические процессы. Однако, следует отметить, что его действия в таком сложном регионе, как Дагестан, не позволили снизить уровень напряженности в элитах и усилить их консолидацию.

В двух других регионах с полицентрической ситуацией в элитах – Карачаево-Черкесии и Ингушетии – выводы об успешности консолидации элит делать рано, поскольку главы назначены только в 2008 г. Пока в этих регионах президенты предпринимают попытки структурировать очень сложное и возникшее без их участия политическое поле и сделать его бесконфликтным. Дальнейшее развитие политической ситуации в Карачаево-Черкесии и Ингушетии зависит от того, в какой мере и насколько успешно новые главы попытаются внедрить «дагестанский сценарий» президента М.Алиева, т.е. будут ли они осуществлять попытки жесткого давления на неподконтрольные группы с целью их ослабления.

Другую, противоположную группу республик составляют те из них, где произошла почти полная консолидация элит. Прежде всего, это Чечня, в меньшей степени – Кабардино-Балкария. Ключевую роль в этом процессе сыграли как личностные особенности республиканских лидеров, являющихся весьма решительными и целеустремленными политиками авторитарного типа, так и находящиеся под их контролем силовые и финансовые ресурсы (силовые скорее для Чечни, а финансовые – для Кабардино-Балкарии). При анализе проблемных точек Северного Кавказа одним из ключевых вопросов является роль федерального центра, которую тот играет в проведении региональной политики. Очевидно, что с финансовой точки зрения его роль абсолютна, что обусловлено зависимостью северокавказских республик от федерального бюджета. В разной степени, но все они входят в группу самых дотационных регионов России. Это, конечно, является мощным стимулом для политической лояльности их элит, резко снижая интерес к сепаратизму, в котором принято подозревать эти регионы. При этом социально-экономические и этнополитические проблемы национальных республик, а также активность их элит и диаспор стали мощным стимулом для налаживания двусторонних связей между ними и центром, формирования разветвленной системы патронажно-клиентельных отношений.

Некоторые республики находятся под особым покровительством первых лиц государства. С интересами Д.Медведева принято связывать фигуры новых руководителей Ингушетии и Карачаево-Черкесии – Ю. Евкурова и Б.Эбзеева. Власть Чечни находится, как принято считать, под особым покровительством бывшего президента, а ныне премьер-министра В.Путина. Более слабые, но тоже значимые позиции в центре имеет и А.Каноков, располагающий своими связями во властных кабинетах. Позиции остальных республиканских глав в центре являются более слабыми. В случае М.Алиева это показала конфликтная история с назначением В.Радченко. Однако, стало ясно, что М.Алиев в Дагестане не обладает монополией на выстраивание отношений с центром. Маловлиятельными на федеральном уровне фигурами можно признать А.Тхакушинова и Т.Мамсурова, политическое будущее которых сильно зависит от того, удастся ли им доказать центру свою незаменимость на нынешних должностях.

Важной тенденцией стало использование центром зависимости северокавказских республик и достижения договоренностей при назначении их новых руководителей для продвижения на властные позиции московских фигур, представителей федеральных групп влияния. Этот процесс ярче всего проявился в Кабардино-Балкарии с назначением премьер-министра А.Ярина, а также вице-премьера А.Нечаева, выходца из ФСБ. Схожий процесс затронул и Карачаево-Черкесию. Кроме этого, важным индикатором отношений республик с центром и консолидации власти в руках их руководителей является назначение в регионы федеральных госслужащих. Как известно, федеральный центр стремился в 2000-е гг. вывести федеральные структуры из-под неформального губернаторского контроля. Однако в Чечне и Кабардино-Балкарии федеральный контроль остается ограниченным. В сущности, главным ведомством, полностью ориентированным на центр, в подобных случаях остается ФСБ, что, однако, вызывает ее трения с региональными властями. В остальных республиках, власти слабо влияют на федеральные структуры. В целом политическую ситуацию в республиках Северного Кавказа можно охарактеризовать как относительно стабильную. Вместе с тем многие системные проблемы этнополитического и социально-экономического развития остаются нерешенными, ситуация на Северном Кавказе опять становится вызовом для федеральной власти. И в этой связи, как отметил президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов, принимавший участие в обсуждении доклада, действительно встает вопрос, зачем России Северный Кавказ, ибо до сих пор мы не можем найти однозначного ответа как на этот вопрос, так и на постоянно возникающие «вызовы». В свою очередь Ирина Стародубровская выразила мнение о том, что при проведении региональной политики на Северном Кавказе федеральному центру необходимо, прежде всего, определить границы «возможного и невозможно».

В этом году фактически начинается новый цикл подбора и назначения республиканских руководителей, который будет продолжаться несколько лет и должен учитывать уроки и ошибки прежних решений. Крайне актуальной становится задача, связанная с определением принципов подбора кадров на занятие высших государственных должностей в этих регионах. Первым на очереди находится Дагестан, для которого характерно наличие множества влиятельных групп, которые не подконтрольны, а зачастую и не лояльны президенту М.Алиеву, результатом чего является крайняя неустойчивость политической ситуации. В Дагестане полномочия президента истекают в феврале 2010 г., а это значит, что фактически кадровое решение должно быть принято уже в этом году.

Затем на очереди стоит еще один проблемный регион – Северная Осетия (полномочия главы истекают в июне 2010 г.). В 2010 г. должно быть принято решение и относительно Кабардино-Балкарии (сентябрь 2010 г.). Достижение определенности в отношении трех республик – Дагестана, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии становится сейчас одной из важнейших политических задач федерального центра в его региональной политике. На следующем этапе, в 2011 г. истекут полномочия президента Чечни (апрель), а также будет приниматься решение по Адыгее (полномочия до января 2012 г.). Для двух оставшихся республик, Карачаево-Черкесии и Ингушетии, перспектива более длительная, поскольку главы назначены недавно и могут работать до 2013 г. В то же время неоднозначность и структурная сложность расстановки сил в этих регионах привлекают и будут привлекать к ним повышенное внимание.

Георгий Ковалев – руководитель департамента медиа-проектов Центра политических технологий

Более подробно с материалом доклада можно ознакомиться здесь

Версия для печати