Информационный сайт
политических комментариев
вКонтакте Facebook Twitter Rss лента
Ближний Восток Украина Франция Россия США Кавказ
Комментарии Аналитика Экспертиза Интервью Бизнес Выборы Колонка экономиста Видео ЦПТ в других СМИ Новости ЦПТ

Выборы

Пандемия коронавируса приостановила избирательную кампанию в Демократической партии США. Уже не состоялись два раунда мартовских праймериз (в Огайо и Джорджии), еще девять штатов перенесли их с апреля-мая на июнь. Тем не менее, фаворит в Демократическом лагере определился достаточно уверенно: Джо Байден после трех мартовских супервторников имеет 1210 мандатов делегатов партийного съезда, который соберется в июле (если коронавирус не помешает) в Милуоки, чтобы назвать имя своего кандидата в президенты США. У Берни Сандерса на 309 мандатов меньше, и, если не произойдет чего-то чрезвычайного, не сможет догнать Байдена.

Бизнес

21 мая РБК получил иск от компании «Роснефть» с требованием взыскать 43 млрд руб. в качестве репутационного вреда. Поводом стал заголовок статьи о том, что ЧОП «РН-Охрана-Рязань», принадлежащий госкомпании «Росзарубежнефть», получил долю в Национальном нефтяном консорциуме (ННК), которому принадлежат активы в Венесуэле. «Роснефть» утверждает, что издание спровоцировало «волну дезинформации» в СМИ, которая нанесла ей существенный материальный ущерб.

Интервью

Текстовая расшифровка беседы Школы гражданского просвещения с президентом Центра политических технологий Борисом Макаренко на тему «Мы выбираем, нас выбирают - как это часто не совпадает».

Колонка экономиста

Видео

Аналитика

21.12.2009 | Татьяна Становая

Закон о торговле: политика и лоббизм

16 и 18 декабря Госдума России приняла во втором и третьем, окончательном, чтениях проект федерального закона «О государственном регулировании торговой деятельности в РФ». Этому предшествовал беспрецедентный спор между правительством и администрацией президента: главное правовое управление дало отрицательное заключение на проект закона, а помощник президента Аркадий Дворкович заявил, что в нынешнем виде законопроект не устраивает президента. В ответ на это первый вице-премьер правительства Виктор Зубков, который курировал согласование проекта, фактически обвинил АП в лоббировании интересов торговых сетей. Документ оказался на грани срыва. Однако в итоге законопроект был одобрен нижней палатой парламента, и ожидается, что к концу года его все-таки подпишет президент.

История с принятием законопроекта о торговле очень показательна с точки зрения механизмов и природы работы основных институтов государственной власти и политического режима в целом. Этот законопроект стал своего рода тестом, который выявил целый комплекс «слабых мест» системы, и показал риски ее неэффективности в вопросах, имеющих большое значение для крупных секторов экономики.

История с принятием законопроекта хорошо показывает специфику взаимодействия и функционирования системы исполнительной власти (правительства) и администрации президента (президент, по Конституции, не является главой исполнительной власти, но по сути, его администрация в той или иной степени принимает участие в выработке основных экономических стратегий).

Внутри власти идея законопроекта начала активно обсуждаться в 2005 году, и тогда этим занимался МЭРТ. Политическую значимость проект получил после того, как возник нацпроект АПК, а Дмитрий Медведев, который начал курировать эту тему исключительно с политических позиций, актуализировал тему защиты прав отечественных производителей. Однако до 2008 года согласования законопроекта внутри правительства были бесперспективны: Кремль (пока Владимир Путин был президентом) уделял мало внимания этой теме, и отсутствовала достаточная политическая воля для преодоления разногласий. Медведев тогда продвигался на пост президента, и форсирование конфликтных тем ему было невыгодно.

Идея принятия закона обрела второе дыхание именно после того, как Медведев стал президентом: именно он поставил правительству жесткие сроки по его принятию (которые несколько раз нарушались). Однако парадокс оказался именно в том, что заставив правительство работать над законопроектом, администрация президента практически была выключена из процесса его обсуждения. Известна лишь публичная позиция президента, который ставил задачу защиты интересов производителей, «ограничения аппетитов сетей».

В итоге борьба развернулась на площадке исполнительной власти, где столкнулись три основных лобби: аграрное лобби (Минсельхоз), ФАС (неформальный куратор службы Игорь Сечин был заинтересован в усилении регулятивных функций ведомства) и сетевое лобби (возглавила X5 Retail Group, которая выстроила взаимодействие с Минпромторгом). Внесенный в Госдуму законопроект был итогом компромиссов, причем главная борьба развернулась не между аграрным лобби и сетями, как ожидалось, а между ФАС и Минпромторгом, то есть, по сути, между сторонниками и противниками регулирования торговой деятельности.

На этом фоне администрация президента вынесла отрицательное заключение на законопроект и в рамках первого, и в рамках второго чтения. Трудно представить, но впервые сложилась ситуация, при которой АП вынуждена действовать в обход правительства, вмешиваясь в законотворческий процесс в качестве субъекта законодательной инициативы уже на стадии обсуждения проекта в Госдуме. До сих пор было несколько ситуаций, когда Кремль вмешивался в ситуации, когда думское большинство принимало проекты закона. Так, в свое время большой резонанс вызвало решение Думы изменить вид копии Знамени Победы, используемой во время торжественных мероприятий. После протеста ветеранских организаций проект был отклонен в СФ, «сенатское» вето было преодолено, так что потребовалось вето президента. Затем скандал был вокруг законопроекта о регулировании СМИ: самый молодой депутат Шлегель предложил поправки, которые были приняты в первом чтении, но Медведев рекомендовал отклонить законопроект и Госдума отказалась от его рассмотрения. Наконец, последний случай: СФ отклонил законопроект о транспортном налоге, а Госдума приняла его потом в новом виде. И тогда тоже АП высказалась против первоначального варианта.

Все это выглядит парадоксально для систем, где выстроена так называемая «вертикаль власти», однако в описанных выше случаях это выглядело сбоями, но не системной проблемой. Так, по Знамени Победы изначально была инициатива «ЕР» (видимо, поддержанная, а то и негласно выдвинутая самим Кремлем) «декоммунизировать» символы победы, а в ситуации с регулированием СМИ – усилить контроль над контентом. Но все эти инициативы были периферийны и не консенсусны для элиты. Что же касается транспортного налога, то тут вообще идея принадлежала Минфину, а не АП. В таких ситуациях, когда волна протеста «снизу» достигала достаточно ощутимого уровня, Кремль «давал отмашку» на отмену решения или его коррекцию.

То есть во всех трех случаях речь шла о пересмотре заранее одобренного (или хотя бы допустимого) президентской властью решения самим же Кремлем. В ситуации с законопроектом о торговле впервые за многие годы функционирования «вертикали» Кремль требует пересмотра решения, на которое АП имела явно недостаточное влияние в процессе выработки. Это может рассматриваться как начало разбалансировки системы политического взаимодействия внутри власти. Так же как многие лоббисты вынуждены из-за своей слабости влиять на законопроекты уже в период его прохождения в парламенте (а не в правительстве), также и АП вмешалась в процесс тогда, когда правительство уже закончило свою работу, а правительственные макроэкономисты при этом предпочли не вступать в жесткий конфликт с представителями групп интересов в кабинете министров.

Заставить правительство корректировать законопроект перед вторым чтением удалось лично Дворковичу, который подверг критике документ, что привлекло широкое внимание СМИ. Он заявил «Ведомостям», что АП выступает против закона и он вообще может быть не принят в 2009 году. В ответ на это первый вице-премьер Виктор Зубков призвал Госдуму как можно скорее принять закон. «Идут поползновения, чтобы что-то там подвигать внутри», «лоббистов много», заявил он. Такого публичного спора между фигурами столь высокого уровня по уже одобренному решению на уровне Путина, не было.

Мотивы Дворковича сразу стали объектами нападок: заметим, что при Путине системные игроки никогда не выступали так открыто против ключевых фигур. Его обвинили в лоббировании интересов торговых сетей. Действительно, Дворкович выступил против норм, которые вызывали больше всего критики именно со стороны сетей. Речь шла об антимонопольной норме в 25% (ограничение на расширение для сетей, контролирующих долю на рынке в рамках муниципального образования), смягчении определения торговых сетей (например, в соответствии с предложениями Дворковича, нельзя считать одной сетью «Перекресток» и «Пятерочку», хотя они принадлежат одному собственнику), необходимости увеличить сроки возврата средств за замороженную продукцию и переноса срока вступления закона в силу с 1 января 2010 на 1 февраля 2010 года.

Однако маловероятно, что АП в данном случае выступает как лоббист интересов сетей. На это есть несколько причин. Первая - сети самым активным образом действовали на площадке правительства, и итоговый вариант законопроекта был итогом компромисса, который вырабатывался несколько лет. Глава X5 Лев Хасис заявил, что лучше «быстрый конец, чем бесконечный ужас». Провал принятия законопроекта создавал риски начала дискуссии с нуля, и по итогам новой битвы было бы неизвестно, в какой степени сетям удалось бы отстоять свои интересы хотя бы по минимуму, что удалось сделать в рамках принятого закона. В то же время сети безусловно поддержали поправки, внесенные АП. Вторая причина - главным мотивом АП было, скорее всего, препятствование амбициям ФАС, за которой стоит неофициальный куратор Игорь Сечин. Президент на встрече с лидерами РСПП уже критиковал ФАС, и здесь имеет место давняя внутриполитическая конкуренция групп влияния, в которых ключевую роль играют, соответственно, Медведев и Сечин.

Третья причина - идеологические мотивы: президент и его помощник выступают с подчеркнуто экономически либеральных позиций, против усиления регулирования государства в экономике и протест против законопроекта был возможностью подтвердить свою идентичность. Показательно, как на законопроект отреагировали либеральные экономисты. «Закон о торговле превращается в своего рода символический Рубикон между курсом на радикальную модернизацию производства и курсом на воспроизводство экономической отсталости», - написали в газете «Ведомости» президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев и эксперт Центра Алексей Юртаев. Таким образом, либералы в АП и за ее пределами «подняли» сугубо экономический вопрос на политический уровень, связав его с противодействием излишнему регулированию и отстаиванием законных интересов рыночных институтов. Этот фактор является не менее важным, чем выступление АП против монополии правительства на выработку экономической политики и в защиту своей аппаратной значимости. Все эти факторы привели к определенному успеху АП: законопроект в итоге был согласован окончательно на совещаниях Зубкова и Нарышкина. Основные замечания АП были приняты.

Важнейшим выводом из истории с принятием законопроекта является чрезмерная вовлеченность в процесс выработки государственного решения со стороны лоббистов. Самым активным лоббистом была X5 Retail Group, которая добилась того, что вопросы регулирования торговли перешли в ведение Минпромторга, а не МЭР. Законопроект было поручено разрабатывать Виктору Христенко, который даже не получил изначально «куратора» из вице-премьеров. Профильный департамент внутри Минпромторга возглавил Олег Сазанов, который тесно связан с X5. Попытки первого вице-премьера Игоря Шувалова возглавить процесс согласования и сохранить право разработки закона за Набиуллиной, не увенчались успехом. В конце 2008 года Минпромторг подготовил законопроект практически в интересах сетей, за что был раскритикован и Минсельхозом, и ФАС. Христенко в ответ заявил, что закон вообще не стоит принимать. Ситуация зашла в тупик, пока Владимир Путин не поручил (как раз совершив «неожиданный» визит в «Перекресток») согласовать все интересы Виктору Зубкову, который сделал это на удивление быстро: получив задание в середине лета, он добился принятия законопроекта в первом чтении уже в начале сентября.

Аграрное лобби, которое тесно связано с популистскими интересами и партией власти, действовало преимущественно через парламент: в СФ это «куриный король» Сергей Лисовский, в ГД – Ирина Яровая, которая совместно с аграрными производителями подготовила альтернативный законопроект. Минсельхоз, надо признать, при этом вел себя достаточно вяло: после смены министра ведомство стало менее ориентированным на влиятельные группы АПК (прежний министр Алексей Гордеев, напротив, был тесно связан с АПК, возглавив Российское аграрное движение). «ЕР» в целом добилась лишь популистской поправки, допускающей ограничение цены в случае ее повышения на 50% в течение месяца.

В целом же суть итоговых компромиссов состояла в том, что законопроект отменял все бонусы за «вход», кроме премии за объем (в пределах 10%), устанавливал запрет для торговой сети приобретать торговые площади, если ее доля на рынке муниципального образования превышает 25% (ФАС требовала 15%, сети соглашались на 35% в рамках границ субъекта РФ), вводились компромиссные сроки оплаты за поставленный товар.

Таким образом, получилась ситуация, при которой государство взялось регулировать сферу, которая на протяжении двух десятилетий была вообще вне какого-либо регулирования, однако «интересы государства» были монополизированы ФАС, которая боролась за свои ведомственные амбиции, а остальные ведомства в той или иной степени представляли интересы участников рынка. Изменение системы принятия государственных решений выразилось в итоге сразу в двух видах. Во-первых, в усложнении механизмов согласования позиций между АП и правительством (притом, что и внутри правительства соглашение шло чрезвычайно трудно) по ключевому вопросу экономической политики. При этом здесь впервые не видно взаимодействия и роли тандема: идет жесткая борьба между командами двух лидеров при молчании последних. Во-вторых, разбалансировка вышла за рамки правительства и АП (институтов, работающих под «тандемом») и затронула парламент. Думское большинство оказалось дезориентировано в условиях, когда со стороны «начальства» идут взаимоисключающие указания (Зубков настаивает на принятии закона, Дворкович – нет). Тем самым разбалансировка отлаженной системы, широкое обсуждение законопроекта в Думе, обществе и СМИ приводит к тому, что процесс принятия решений становится более «политизированным», менее предрешенным, чем при существовании жесткой властной вертикали.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати

Комментарии

Экспертиза

Внутриполитический кризис в Армении бушует уже несколько месяцев. И если первые массовые антиправительственные акции, начавшиеся, как реакция на подписание премьер-министром Николом Пашиняном совместного заявления о прекращении огня в Нагорном Карабахе, стихли в канун новогодних празднеств, то в феврале 2021 года они получили новый импульс.

6 декабря 2020 года перешагнув 80 лет, от тяжелой болезни скончался обаятельный человек, выдающийся деятель, блестящий медик онколог, практиковавший до конца жизни, Табаре Васкес.

Комментируя итоги президентских выборов 27 октября 2019 года в Аргентине, когда 60-летний юрист Альберто Фернандес, получив поддержку 49% избирателей, одолел правоцентриста Маурисио Макри, и получил возможность поселиться в Розовом доме, резиденции правительства, мы не могли определиться с профилем новой власти.

Новости ЦПТ

ЦПТ в других СМИ

Мы в социальных сетях
вКонтакте Facebook Twitter
Разработка сайта: http://standarta.net