7 июля секретарь Центризбиркома РФ Николай Конкин заявил, что ЦИК РФ подготовит к осени 2010 г. «электронную карту», в которой будут проанализированы способы избрания мэров городов во всех российских регионах. Он напомнил, что прямые выборы глав муниципальных образований отменены в Перми, Челябинске, Благовещенске и ряде других городов. Последние месяцы показали, что отмена прямых выборов мэров становится повсеместной тенденцией.

Проблема политического контроля над местным самоуправлением традиционно была «головной болью» губернаторов, которые имели институциональные конфликты с главами региональных столиц. Как правило, это превращалось в затяжную «войну» на многие годы. Федеративная реформа, проведенная в период президентства Путина, расширила социально-экономические и финансовые возможности регионального уровня для влияния на совокупность ресурсов местной власти. Однако это все равно не решало проблемы. По мере «взросления» партии власти «Единой России», получения контроля над региональными ЗАКСами, выстраивания отношений с губернаторами, стало понятно, что местный уровень – единственный, который не вписывается в «вертикаль» власти. Многочисленные попытки отменить выборность глав городов были провалены из-за конституционной нормы, а также Европейской хартии по местному самоуправлению. В итоге у «Единой Росси» оставалось только три способа получения политического доступа на местный уровень.

Первый способ – это избрание мэром «единоросса». Это самый простой по форме, но достаточно сложный, по сути, способ, так как партия власти в ряде случаев столкнулась с неконкурентоспособностью своих кандидатов на местах. Самый яркий эпизод – это проигрыш на выборах мэра Самары в октябре 2006 года кандидата от партии власти Лимановского кандидату от «СР» Виктору Тархову. Это была одна из самых громких избирательных кампаний, в которой были задействованы многие федеральные игроки. Сейчас «ЕР» пытается максимально мобилизовать ресурс губернатора для обеспечения победы своих кандидатов в городах. Губернатор Томской области Виктор Кресс в интервью агентству «Интерфакс» призвал жителей региона подойти к осенним выборам в городскую думу Томска «прагматично, а не как привыкли – «голосовать сердцем». В частности, глава региона заявил: «Не получит «Единая Россия» большинство наших голосов – все томичи понесут колоссальные финансовые потери. Я не смогу решить в Москве вопросы, которые ставят мне избиратели Томской области».

В ежегодном послании Федеральному собранию в ноябре 2008 года Медведев предложил расширить полномочия местных представительных органов власти по контролю над мэрами. Эта инициатива, по сути, призвана расширить влияние «Единой России» на местные органы власти через местные парламенты. Этому должен помочь и параллельный процесс - «партизация» местных парламентов через введение пропорциональной или смешанной избирательной системы. Получив возможность контролировать местный парламент, «Единая Россия» приобретает право снимать мэра. Законодательно это как раз и было оформлено недавно. Согласно новому закону, треть депутатов местного собрания или глава субъекта РФ имеют право инициировать отставку мэра или главы иного муниципального образования. Основание для отставки — решение либо бездействие главы, в результате которых невозможно сформировать муниципальные органы власти, задолженность по долговым или бюджетным обязательствам, превышающая 40% ассигнований, нецелевое использование бюджетных средств (по решению суда).

Однако эта схема также плохо работала, потому что отстранить мэра от поста оказалось не так просто. Например, прецедент был создан в городе Озерске Челябинской области. 1 июня прошлого года местный парламент отстранил на основании нового закона мэра Озерска Сергея Чернышева, с которым парламентарии и областные власти конфликтовали на протяжении длительного времени. Однако городской суд Озерска оставил Чернышева главой города. Борьба продолжалась еще почти год.

В итоге был изменен Устав города, отменены прямые выборы мэра – это второй способ, который сейчас получает распространение. В марте этого года главой города Озерск из числа депутатов был выбран полковник ФСБ Александр Калинин. Главой администрации, сити-менеджером стал Виктор Трофимчук.

Можно сказать, что отмена выборов – это развитие прежней тенденции - разделение местной власти на хозяйственника и мэра - политического лидера, по данным Минрегионразвития, уже прошло почти в 40% муниципалитетов, писал «Коммерсант». Эта схема использовалась для того, чтобы найти компромисс с избранным мэром по вопросу управления городским хозяйством: по закону о МСУ сити-менеджера выбирает конкурсная комиссия, половина членов которой представители субъекта РФ. В конце июня Благовещенская и Ульяновская городские думы отменили всенародные выборы мэров и ввели должность сити-менеджера. Готовятся ввести аналогичные изменения Смоленск, Владимир, Архангельск, Мурманск и т. д. Новый губернатор Ханты-Мансийского автономного округа Наталья Комарова лоббирует отмену выборов во всех МО округа. В июне она получила поддержку жителей города Пыть-Яхе, несколько раньше — Кондинского и Октябрьского районов ХМАО. На очереди слушания в Нефтеюганске, Мегионе и Нижневартовске, писал «Коммерсант». Иными словами, введение поста Сити-менеджера стало просто политически недостаточным и вслед за этим идет отмена прямых выборов.

В июне губернатор Пермского края Олег Чиркунов первым из глав регионов решил применить поправки в закон о местном самоуправлении, которые разрешают руководителям региональной власти инициировать отставки мэров. Он обратился в городскую думу города Чайковского с предложением уволить мэра Юрия Вострикова. Больше половины парламентариев, составляющие фракцию «Единой России», готовы поддержать предложение Чиркунова. Согласно же новым поправкам, вступившим в силу 24 мая 2009 года по инициативе президента Дмитрия Медведева, избранных мэров и губернаторы, и городские парламенты могут удалять, если те не справляются со своими обязанностями.

После этого городское собрание Перми приняло решение об отмене прямых выборов мэра. Это вызвало много протестов в регионе. Участники коалиции «За прямые выборы», протестуя против этого решения, устраивали оригинальные акции, придумав, например, установку «позорного столба», куда прикреплялись изображения депутатов и политиков, поддержавших поправки. По словам председателя Пермской гражданской палаты Игоря Аверкиева, коалиция готовит несколько исков. После того как новая редакция устава вступит в силу (ожидается, что это произойдет в конце августа), правозащитники намерены подать иск в Ленинский райсуд Перми о несоответствии поправок Конституции РФ. Аверкиев также рассказал, что в планах коалиции разработать некий типовой иск, с которым в суд мог бы обратиться любой житель Перми. Намереваются члены коалиции и заблокировать утверждение устава в Минюсте, указав, по их мнению, на несоответствие его Конституции РФ. «Мы на это ткнем», - отметил член коалиции Константин Сулимов. Интересно, что буквально за месяц до принятия поправок в гордуме Перми образовалась формально группа «Единая Россия». Существующее с 2006 года объединение единороссов до последнего времени было формальным и депутаты, относящиеся к нему, консолидированной позиции по тому или иному вопросу не высказывали. В начале июня произошла мобилизация партийного ресурса: президиум политсовета постановил всем депутатам - членам «Единой России» подчиниться партийной дисциплине и голосовать за поправки.

Тем временем, сопротивление тенденции отмены выборов также сильно. Гордума Екатеринбурга 22 июня отказалась одобрить и вынести на публичные слушания поправки к уставу города по отмене прямых выборов мэра и введению поста сити-менеджера (в Свердловской области идея отмены выборов лоббируется губернатором Александром Мишариным). Ранее против отмены выборов выступили депутаты Сургута и Дзержинска. 12 июля депутаты районной думы Ангарска (Иркутская область) должны принять поправки в устав об отмене выборов мэра. На прошедшей неделе около полутора тысяч человек вышли на организованный коммунистами митинг против отмены прямых выборов мэра Ангарского района.

Третий способ – это вовлечение мэра, избранного от оппозиционной партии в партию власти. На прошедшей неделе мэр Усть-Илимска (Иркутская область) Владимир Ташкинов, который был избран как кандидат от «Справедливой России», подал анкету на вступление в ряды сторонников «Единой России». Об этом сообщил председатель центрального совета сторонников ЕР Франц Клинцевич. По его словам, анкета Ташкинова уже принята и одобрена. Виктор Кондрашов участвовал в выборах мэра областного центра как кандидат от КПРФ. Именно за него в марте 2010 года большинство жителей города – 62,32% – отдали свои голоса. Это стало первым избранием мэром областного центра кандидата-коммуниста после 2007 года.

Ташкинов стал вторым мэром в регионе, который «дрейфует» в сторону «ЕР» после избрания на свой пост от оппозиционной партии. 1 июля иркутский губернатор Дмитрий Мезенцев одобрил решение мэра Иркутска Виктора Кондрашова, поддержанного на выборах коммунистами, стать сторонником ЕР. По словам мэра, это позволит эффективнее решить проблемы жителей Иркутска. Наблюдатели не исключают, что в скором времени ряды ЕР может пополнить и мэр Братска, коммунист Александр Серов. Губернаторы в результате оказываются в двойственной ситуации. С одной стороны, они всегда были заинтересованы в ликвидации политической самостоятельности местных лидеров. Однако, с другой стороны, это рождает конкуренцию между «Единой Россией» и губернатором. И выбор тут далеко не так очевиден. Провал «единоросса» на выборах мэра Иркутска привел к смене главы иркутского регионального отделения партии. С уходом Людмилы Берлиной с поста секретаря политсовета ЕР губернатор Дмитрий Мезенцев потерял возможность «управлять областью вместе с партией». Наблюдатели считают ослаблением позиций иркутского губернатора тот факт, что место Берлиной занял Александр Битаров, ранее с конфликтом ушедший от Мезенцева с поста первого зама губернатора (он же давно знаком с новым мэром Кондрашовым – именно после назначения Битарова глава Иркутска сблизился с ЕР). Получается, что если губернатор не имеет своего кандидата на выборах или не может согласовать его с федеральной «Единой Россией», ему будет выгоднее поддержать кандидата от партии власти, чем рисковать выстроенными отношениями с региональным отделением (если отношения, конечно, выстроены).

Самостоятельные и политически независимые мэры мешали, прежде всего, губернаторам, и сейчас происходит мягкий процесс выстраивания «вертикали» до местного уровня. Однако теперь к губернаторам присоединяется и партия власти, которая на местах, как правило, контролируется главами субъектов РФ: последние получают свой ресурс контроля через сити-менеджера, а «ЕР» – через горсобрание и выбранного из своих рядов мэра. При этом усиливается и политический контроль как федерального центра над главами регионов, так и федеральной «ЕР» над региональными отделениями. В целом эти тенденции ведут к дальнейшему политическому ослаблению регионального уровня власти, «партизации» всех уровней управления и сокращению «входов» во власть для автономных игроков.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

13.07.2010