31.03.2014 | Марина Войтенко

Межбюджетные ожидания

Прошедшая неделя наконец-то внесла некоторую определенность в вопрос, сколько будет стоить Крым в 2014 году для федерального бюджета. Ответ в эфире телеканала «Россия 24» дал министр финансов Антон Силуанов: расходы на поддержку двух новых субъектов РФ не превысят 240 млрд. рублей. Источник – 243 млрд. рублей так называемых нераспределенных доходов, которые были зарезервированы в расходной части бюджета^[1].

Предельная верхняя планка, таким образом, поставлена. На какой высоте она в итоге окажется, в настоящее время, пожалуй, не может сказать даже и сам Минфин. К середине апреля правительством должны быть утверждены разрабатываемые министерством «дорожные карты» на переходный период и далее для бюджетно-налоговой и в целом финансовой систем Крыма и Севастополя. Тогда-то цифры из рабочих расчетов и превратятся в параметры финансового планирования (естественно, в различных сценарных вариантах), которые придется учитывать в последующих корректировках бюджетной политики и межбюджетных отношений.

Пока ясны лишь основные содержательные составляющие поддержки: 55 млрд. рублей – на сбалансированность бюджетов присоединившихся территорий; до 38 млрд. рублей – на доведение пенсий до среднероссийского уровня (альтернативные расчетам Минтруда экспертные оценки не исключают удвоения этой суммы); 8-13 млрд. рублей на выравнивание зарплат в бюджетном секторе (около 45% занятого населения) до средних по России. Сюда же надо добавить расходы на денежное довольствие военным, изъявившим желание продолжить службу в ВС и ВМФ РФ, дотации на сокращение разрыва среднедушевых доходов населения в Крыму и России, подтягивание размеров социальных пособий и т.п.

Следует иметь в виду, что расходы на транспортную инфраструктуру, альтернативные энерго- и водоснабжение (не через Украину), ЖКХ^[2] в сумму, обозначенную Антоном Силуановым, не входят. Эти затраты будут финансироваться из других источников: строительство моста через Керченский пролив (50 млрд. рублей) – за счет госпрограммы развития транспорта до 2020 года, прокладка подводной ЛЭП (20-30 млрд. рублей в зависимости от мощности) – из средств Федеральной сетевой компании и т.д.

Одна из самых неотложных задач – формирование у бюджетов Крыма и Севастополя собственной налоговой базы. Перерегистрация юридических лиц по российскому праву требует времени. Если же в рамках переходного периода до 1 января 2015 года взимать налоги по украинским законам и оставлять их целиком на полуострове (такой вариант тоже рассматривается), то и в этом случае доходы составят (при более высоких налоговых ставках, чем в РФ) чуть более 44 млрд. рублей. Это снизит потолок предельных расходов российского бюджета на поддержку Крыма, но проблему целиком и полностью не решит.

В перспективе Крым вполне может стать финансово самодостаточным, но до тех пор потребуются немалые вливания, размер которых в настоящее время, повторимся, можно оценить лишь приблизительно. Развитие событий, естественно, окажет влияние и на объем трансфертов другим регионам, и на сам характер межбюджетных отношений.

При этом состояние финансов субъектов РФ в целом все более явно обнаруживает признаки, если не кризиса, то очевидного неблагополучия. В 2013 году дефицит региональных бюджетов вырос в 2,3 раза, сборы налога на прибыль упали на 13%, долги увеличились почти на треть, расходы на их обслуживание – на 22%. В то же время, по расчетам экспертов из НИУ ВШЭ, ощутимо снизился «интегральный показатель развития регионов^[3]». При его падении для России в целом в прошлом году с «+3,1%» до «-0,6%» положительные значения сохранились лишь в Южном, Северо-Кавказском, Приволжском и Сибирском федеральных округах. Сильно ухудшилась ситуация в ЦФО. Северо-Запад, Урал и Дальний Восток также показали темпы падения большие, чем общероссийские. В 19 субъектах РФ произошла смена динамики с положительной на отрицательную. С учетом этих обстоятельств затруднительно ожидать, что в 2014 году регионам в целом понадобится поддержка от федерального бюджета меньшая, чем в 2013-ом (более 1,6 трлн. рублей).

Именно это по сути подтвердил Антон Силуанов, выступая 25 марта на научно-практической конференции в Совете Федерации «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы». В сухом остатке жесткий вывод – Минфин не видит предпосылок для сокращения в ближайшие годы дефицита бюджетов российских регионов, достигшего в 2013 году рекордного уровня в 642 млрд. рублей ( в предыдущие годы он не выходил за рамки 50-100 млрд. рублей).

«Мы не видим сейчас возможности прогнозировать увеличение прибыли предприятий и налога на прибыль. Мы видим, что динамика роста фондов оплаты труда тоже сокращается, поэтому НДФЛ также не будет расти такими темпами, как было раньше. Тем не менее, расходные обязательства существуют и их нужно выполнять», – сказал министр. Добавим, что исполнение касается, прежде всего, майских (2012 года) указов Президента РФ – доля зарплат бюджетников (в первую очередь, врачей и учителей) в казне регионов в среднем должна вырасти с 24% в 2012 году до 35% уже в 2015-ом.

Впрочем, в ответ на вопрос «Что делать?» у Минфина есть предложения, которые в скором времени будут представлены в правительство. Так, субъектам РФ необходимо дать больше самостоятельности в управлении своими расходами, а также в предоставлении и отмене льгот или переформатировании их в денежную форму. При этом субсидии регионам предполагается увеличить, а норматив софинансирования из их бюджетов, напротив, снизить до 50% (сейчас разброс составляет от 10% до 90%), чтобы больше средств оставалось на собственные обязательства и проекты.

В рамках каждой госпрограммы Минфин намерен выделять одну, максимум две субсидии. Напомним, что в 2013 году регионы получили из федерального бюджета 515 млрд. рублей по списку из 92 видов субсидий, в то время как в 2005-ом таких было 17, а их сумма составляла 44 млрд. рублей.

По мнению Антона Силуанова, субсидии регионам, как и дотации, должны утверждаться на трехлетний период законом о федеральном бюджете, а не распределяться правительством, министерствами и ведомствами, как правило, в начале года, что не дает субъектам РФ нормально формировать их финансовые планы^[4].

Еще одно важное новшество – готовность Минфина рефинансировать задолженность регионов перед коммерческими банками (в 2013 году она увеличилась с 428 млрд. рублей до почти 700 млрд. рублей) при принятии на себя ими более жестких обязательств по сбалансированности бюджетов. Например, если объем долга региона превышает 50% его налоговых и прочих доходов, то предельный размер бюджетного дефицита будет снижен до 10% от общих доходных поступлений.

По мнению ряда экспертов (ИНСОР, ИЭП, Центр фискальных исследований и др.), реализация объявленных Минфином намерений может запустить процесс перезагрузки межбюджетных отношений уже в рамках проектировок по доходам и расходам госказны на 2015-2017 годы. К этому же будут подталкивать и ожидания экономической динамики в текущем году.

Выступая 26 марта на Биржевом форуме в Москве, глава МЭР Алексей Улюкаев не исключил, что отток капитала-2014 может составить до $100 млрд. (в первом квартале его объем, уверены в министерстве, будет сопоставим с показателем за весь 2013 год – $62 млрд.). При таком допущении рост ВВП замедлится до 0,6%, реальных доходов населения – до 2,5%, а инвестиции упадут на 1,3%. Такая вялая (по сути околокризисная) конъюнктура – прямое следствие ослабления доверия инвесторов в результате действия «крымского фактора». Не будь его, с точки зрения состояния факторов производства нормальным для 2014 года был бы рост ВВП на 1,8-1,9%.

Прогноз экс-министра финансов Алексея Кудрина сходен с ощущениями в Минэкономразвития – рост будет около нуля плюс-минус 0,5%, отток капитала может достичь $150 млрд. Такова «плата» за присоединение Крыма, и она пока приемлема для российского общества. Вместе с тем, и экономика в целом, и решения в сфере ее госрегулирования вновь проходят испытание развилкой, весьма существенной и для ближайшего будущего, и для (как минимум) среднесрочной перспективы.

В связи с этим обращает на себя внимание представленный 26 марта Всемирным банком 31-й регулярный доклад (публикуется раз в полгода) о российской экономике. Презентуя исследование, его основной автор Биргит Ханель подчеркнула: «Банк разработал два сценария для России – оба прогноза предусматривают более низкие темпы роста. Кроме того, оба прогноза в значительной степени зависят от восстановления предпринимательского и потребительского доверия, а также от развития геополитических событий и связанных с ними рисков».

Согласно сценарию с низким уровнем рисков, предполагается, что последствия кризиса вокруг Крыма окажутся ограниченными и краткосрочными. Рост в этом случае составит 1,1% в текущем году и 1,3% - в следующем. Сценарий с высоким уровнем рисков, означающий более глубокий шок для деловой и инвестиционной активности, приводит в 2014 году к спаду в 1,8% и постепенному восстановлению в 2015-ом до годовых положительных темпов в 2,1%. И в том, и в другом вариантах сохраняется высокая волатильность рынков.

Примечательны выводы доклада, касающиеся экономической политики. Во-первых, не снижающийся дефицит структурных реформ в РФ чем дальше, тем более негативно станет сказываться на перспективах роста. Во-вторых, главный риск, лежащий на стороне регулирования, заключается в высокой вероятности выбора действий в новом антикризисном режиме, чтобы снизить остроту текущих проблем, в ущерб среднесрочной программе структурных реформ, которая опять останется на вторых ролях.

Заметим, что ряд предложений, обсуждаемых в настоящее время в правительстве (достаточно упомянуть одно лишь желание МЭР скорректировать бюджетное правило в целях ускорения выхода из инвестиционной паузы), немало укрепляют это опасения, в то же время, в Минфине уверены, что ключ к росту доверия инвесторов – четкость понимания ими бюджетно-финансовой политики, основанной на действующих регулятивных нормах, эффективность которых может быть повышена только на пути структурных реформ (естественно, при неувеличении налогового бремени и общего объема госрасходов). Сложившаяся архитектура межбюджетных потоков как раз «по этой кафедре». Перезагрузка отношений бюджетов всех уровней уже назрела. И потребность в практических шагах в этом направлении под воздействием «крымского фактора» будет лишь усиливаться.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] Эта часть антикризисного резерва в 343 млрд. рублей (100 млрд. рублей уже назначены на поддержку малого бизнеса и решение проблемы дошкольного образования) сформирована за счет сокращения трансферта Пенсионному фонду России, которому переданы «замороженные» до 2015 года поступления в накопительную часть пенсионной системы. Ряд экспертов уже высказал опасения, что этот мораторий может затянуться на больший срок. С другой стороны, по оценке Экономической экспертной группы, из-за ослабления курса национальной валюты федеральный бюджет может получить в доходную часть дополнительно не менее 400 млрд. рублей. Денег на Крым должно хватить в любом случае, но без увеличения других госрасходов.

^[2] Дотирование возросших расходов населения на ЖКХ может стать со временем заметной статьей. За кубометр холодной воды в настоящее время население платит в Симферополе 12,3 рубля, в Севастополе – 13,1 рубля. Средний тариф по России – 21 рубль; в Краснодарском крае – 32 рубля; в Ростовской области – 35 рублей.

Газ в Крыму также обходился населению дешевле, чем россиянам. В Севастополе, например, за него берут 30,8 рублей с человека или 2,9 рублей за м³. В России средний тариф 61,5 рубля с человека и 5,0 рублей за м³.

^[3] Предложен Центром развития НИУ ВШЭ. Рассчитывается как среднее арифметическое взвешенное четырех индексов (промпроизводства, строительства, торговой розницы, платных услуг населению); в качестве весов берутся доли этих видов деятельности в российском ВВП.

^[4] Еще одна плановая мера на период 2015-2017 годов – изменение правил расчета налоговой базы в рамках консолидированных групп налогоплательщиков. Причина – падение в 23-х регионах в 2013 году поступлений от налога на прибыль на 44,6 млрд. рублей (при росте на 29,1 млрд. рублей в 60 регионах).

Версия для печати