30.05.2014 | Александр Караваев

Децентрализация Украины как вариант мягкой федерации

Реформа по децентрализации полномочий власти в Украине на самом деле состоит из тех сюжетов, которые обсуждались в былые, тихие годы украинской политики. Однако эти меры, как и реформа местного самоуправления, так и не были осуществлены. Ведущая четверка украинских лидеров прошлого десятилетия – Леонид Кучма, Виктор Ющенко, Юлия Тимошенко, Виктор Янукович – выходили на президентские выборы, в том числе, с предложениями по децентрализации. Однако затем, с точки зрения интересов центральной власти в Киеве, эта тема не выглядела для них актуально необходимой.

Сейчас, в результате «бегства» Крыма и войны на юго-востоке, стратегия децентрализации может оказаться последним шансом, как минимум, осуществить реформу местного самоуправления, а как максимум ослабить сепаратистскую пружину распадающихся связей внутри страны за счет реформ предоставляющих набор практически федеративных свобод. В частности, речь идет о передаче полномочий выборов в местные органы исполнительной власти - территориальным общинам. В законченном виде сельские, поселковые, городские территориальные общины (громады) должны получить полномочия в формировании бюджета, выборов исполнительной власти, вплоть до выборов главы Областной государственной администрации (губернатора), полномочия в регистрации собственности и бизнеса, а также компетенции собственной региональной социальной политики.

В результате децентрализации местные государственные администрации подчиненные Киеву будут осуществлять лишь контрольные и надзорные функции. Также планируется создание муниципальной милиции, которая должна включить новые вооруженные ополчения, созданные из добровольцев в ведении МВД, Минбороны и финансируемые непосредственны местным бизнесом.

Децентрализация касается не только политических полномочий, но и финансов. Местные бюджеты получат право на долю общенациональных налогов: средства, которые идут на ремонт дорог, создание детсадов и школ, коммунальной инфраструктуры, решение других вопросов, которые являются важными для той или иной территориальной общины. Общие принципы - увеличение доли местного бюджета до 30%. Предварительно предлагается оставлять на местах до 25% налога на доходы физических лиц, от 10 до 25% налога на прибыль предприятий, частично — экологический налог, единый и земельный налоги предлагают в полном объеме оставить на местах.

Сэкономленные средства местных бюджетов тоже предлагается оставлять на местах. Допустим, средства, за счет внедрения энергоэффективных мероприятий региона предлагается реинвестировать в его же энергоэффективность. Также, более 60 функций предоставления админуслуг предлагается передать на местный уровень, к примеру, регистрация имущества, бизнеса, разрешительные функции, и прочие. Таким образом, базовый уровень всех компетенций предлагается передать на уровень громад, а именно - местное экономическое развитие; развитие и содержание местной инфраструктуры; вопросы застройки территорий; благоустройство; социальная помощь; скорая медицинская помощь; первичная медицина; экология; среднее и внешкольное образование; пассажирские перевозки; весь спектр жилищно-коммунальных услуг; культура, физическая культура и спорт.

Есть несколько существенных политических причин, по которым новым киевским властям нужна децентрализация, закрепленная в Конституции.

Первая. Данная реформа даст возможность оформить фактический расклад многовластия сложившийся в Украине. А именно – политический и финансовый контроль ключевых областей страны в руках у губернаторов, владельцев крупнейших бизнес-империй Украины. Собственно, эту идею в феврале 2014 года предложил глава Днепропетровской области Игорь Коломойский. Его вариант выглядел следующим образом. Ринату Ахметову предлагалось возглавить Донецкую область, Виктору Пинчуку – Запорожскую область, Сергею Таруте – Луганскую область, Вадиму Новинскому – Крымскую автономию. Таким образом, предполагалось, что каждая из данных фигур получала «вотчину» в месте преимущественной концентрации промышленных активов. Как уже стало понятно, наиболее адекватный политическому раскладу вариант квазиолигархической федерации сложиться не сумел.

На сегодняшний день, следуя данной схеме, наиболее сильными фигурами остаются, пожалуй, президент Петр Порошенко, который кроме армии и силовиков может контролировать столицу через мэра Кличко, и, конечно, главный выгодополучатель этой схемы - Игорь Коломойский, контролирующий «новый лояльный юго-восток»: Днепропетровскую, Одесскую (через своего ставленника губернатора Игоря Палицу), часть Донецкой и Луганской областей, в определенной степени Николаевскую область.

Вторая. В рамках конституционной реформы может быть закреплен статус Межобластного Совета территориальных общин. Вообще, о перспективе подобного органа, суммирующего интересы местных властей говорить рано. Активной дискуссии, за исключением опять же предложений Коломойского по этой теме, пока не проводилось. Можно предположить несколько вариантов реализации этой идеи. Совет может трансформироваться в структуру наподобие Сената губернаторов (отдельная законодательная или как минимум совещательная палата), либо остаться органом местных консультаций. Пока можно говорить лишь о тенденциях.

Съезд общин юго-востока проведенный 11 мая в Днепропетровске собрал представителей территориальных общин (глав ряда сельских, поселковых, городских территориальных единиц, а также ряд депутатов местных советов) Донецкой, Луганской, Днепропетровской, Запорожской, Харьковской, Херсонской, Одесской, Николаевской областей.

По сути это была попытка Коломойского организовать объединенный штаб разрозненных сил «частных армий» в рамках неформальных статусов Самообороны, Территориальной обороны и добровольческих батальонов МВД.

Вторая цель - поддержать за счет лояльных местных депутатов попытки изменения административных границ, для закрепления результатов референдума по расширению Днепропетровской области за счет присоединения районов Луганской и Донецкой областей. Естественно другие губернаторы внимательно следят за действиями Коломойского, определяя для себя аналогичный диапазон политических маневров.

Третья. Децентрализация будет объективно содействовать возвращению к пропорциональной системе формирования Верховной Рады, и это желательно провести заблаговременно, до проведения внеочередных выборов намеченных на осень.

Четвертая. Проведенная реформа позволит создать более фундированную дипломатическую базу для переговоров с Москвой. Рекомендация Кремля по федеративной реформе Украиной, конечно, не выполнена, но стремление к «похожему» результату можно «продать» западным наблюдателям как значительный шаг в сторону принятия требований русскоязычного населения и бизнеса, ориентированного на Россию. Если реформу удастся провести в полном объеме, то это не сможет остаться незамеченным Москвой. Скорее всего, последует нейтрально-положительная реакция, что может стать поводом для визита Порошенко в Москву.

Пятая. В определенной степени, это может улучшить переговорные позиции Киева с представителями самопровозглашенных Донецкой и Луганской республик. Очевидно, что активные боевые действия будут и после инаугурации, пока не будет достигнут ощутимый для Киева результат. Однако неопределенность характера войны, отсутствие гарантий силового решения не позволяет осуществлять длительное экономическое планирование.

В зоне вооруженного конфликта находятся крупнейшие промышленные предприятия страны, обеспечивающие 15,7% ВВП (в сою очередь Крым отнял порядка 5% ВВП Украины). Неопределенный для украинских олигархов статус крымских активов (а теперь и юго-восточных), угроза закрытия российского рынка накладываются на более длительный цикл падения связанный с положением украинских производителей на внешних рынках - снижение цены на продукцию, падающий спрос и, как следствие, снижение отраслевых мультипликаторов, по которым оцениваются компании. Отток депозитов в Крыму, Харькове, Луганске, Донецке составил около 4$ млрд, а резкая девальвация гривны еще сильнее усугубила положение. Таким образом, компромисс необходим прежде всего тем финансово-промышленным группам, которые оказались под прямым ударом в регионе конфликта.

Результаты продолжения боевых действий могут быть самые разные. Киев надеется на значительные потери среди ополченцев и российских добровольцев, а главное на гибель или пленение основных лидеров. Соответственно, это может подтолкнуть к возникновению группы переговорщиков, которых возможно втянуть в политическое урегулирование. Президент Порошенко предложил на конфликтных территориях провести выборы в местные органы власти. Насколько можно понять, его идея заключается в фактической имплементации умеренной части «восставших сепаратистов» в новую украинскую элиту. Отрицательный результат переведет к реализации классического постсоветского формата – созданию новой сепаратистской республики, отколовшейся от материнской территории. Но даже в этом негативном раскладе, децентрализация также может рассматриваться как способ блокирования дальнейшего политического кризиса: украинские области получают больше политических и экономических свобод.

В интервью журналу «Русский Пионер» Петр Порошенко еще раз подтвердил укоренившийся психологический барьер в положительном использовании термина «федерация» в политическом лексиконе Украины. Андрей Колесников резонно заметил избранному президенту – какая разница, если вы спускаете полномочия на места, то фактически становитесь федерацией. Однако Порошенко сознательно продолжает линию украинских президентов, в один голос отвергающих само данное понятие в рамках официальной государственной доктрины. Не случайно многие делают вывод, что способ рационализации украинской элитой их политической действительности не всегда отвечает критериям современного (качественного) государственного управления. Между тем, опыт той же Канады, созданной как синтез французской и англо-американской этно-культурной матрицы показывает, что федерация в западном мире один из лучших способов решения проблемы управления в сложносоставных государствах.

В свое время, Киев опоздал с проведением федеративных реформ, и даже более острожный вариант – децентрализация – происходит как вынужденный маневр под огромным давлением, в значительный степени навязанный обстоятельствами распада страны.

Александр Караваев - научный сотрудник Института экономики РАН

Версия для печати