07.11.2014 | Александр Караваев

Особенности российско-абхазской интеграции

Предметом острого обсуждения абхазской общественности стал новый договор «О союзничестве и интеграции» между Россией и Абхазией. Ситуация новая и по ряду признаков уникальная. Договор фактически рамочный, рассчитанный на длительную перспективу и, пожалуй, впервые в истории отношений России с Абхазией, его вынесли на публичное обсуждение. Как обычно говорится в таких случаях - в духе времени.

Но и конкретно, в русле тех принципов открытости, которые декларируются новой командой Рауля Хаджимбы. Естественно, это породило вал критики. Частично она вызвана формой подачи – «неожиданно свалившийся» текст без расширенных комментариев и сравнительно кратким периодом, предоставленным для обсуждения. Часть критики носит откровенно истеричный характер и в принципе не может стать предметом обсуждения, как, например, тезисы, что Абхазия лишается собственного армейского командования и т.д…

Новый каркас отношений

Понадобилось меньше трех недель, и процесс обсуждения, кажется, вошел в нормальное русло. Президент Хаджимба отдал своей администрации распоряжение отредактировать проект договора по тем положениям, где есть отличия в понимании смысла трактовок и иные расхождения. Он подчеркнул – «никто и не пытается навязывать нам те или иные позиции. Все это является предметом дальнейших переговоров». Затем, в этом ключе, Сухум предложил уже по итогам обсуждений сформировать рабочую группу для переговоров с российской стороной, в которую войдут представители исполнительной и законодательной ветвей власти республики. Накануне ноябрьских праздников абхазский парламент вынес на обсуждение второй вариант договора, который в свою очередь явился компромиссом варианта администрации президента Абхазии и нескольких парламентских версий.

Тем не менее, в публичном пространстве Абхазии по-прежнему звучит лейтмотив – почему нам не доверяют? Куда мы можем уйти от России? Зачем нас так демонстративно «привязывать»? И, наконец, зачем нам нужен новый договор, когда и старые соглашения хороши? В данном случае, привожу тезисы по материалам программ Виталия Шария, обозревателя радио «Свобода». Условная сумма тезисов противников нового соглашения звучит примерно так - зачем нам какие-то новые соглашения и договора, главное чтобы продолжались денежные вливания, а мы сами разберемся, на что их потратить, без ваших советов.

На эмоциональном уровне такой разворот понятен. Похожим образом может говорить один супруг другому - зачем дорогой (ая) нам брачный контракт, мы же и так близки и верны друг другу до гробовой доски. Ситуацию можно свести до абсурда - зачем нам новый автобус и дорога, ведь и так ездили терпимо. Что уже говорить о каких-то очень «продвинутых» для Абхазии вещах как электронное правительство или универсальные электронные карточки – «век без этого обходились и век еще проживем».

Иными словами, тема нового договора породила в абхазском пространстве ложную дилемму между государственным суверенитетом и необходимостью модернизации.

Подписание договора планируется осуществить до конца года, поэтому есть достаточно времени более подробно обсудить и освятить те моменты, которые вызывают сомнения и споры.

Российская версия договора, по сути, предлагает рамочную форму для дальнейшего её наполнения другими отраслевыми и межведомственными соглашениями. В целом, вне зависимости от российской и абхазской редакции, договор выглядит как юридическая обложка «дорожной карты» модернизации Абхазии. Отсюда и техническая необходимость данного договора.

Со стороны серьезных критиков прозвучало несколько аргументов в «излишней» необходимости данного соглашения к уже подписанным. Однако они не учитывают, что большинство рамочных договоров о стратегическом партнерстве между Россией и другими странами мира меняются в регулярном режиме каждые пять-десять лет в зависимости от конкретных ситуаций и конкретных государств. Есть внешняя динамика, которая ставит вызовы в отношениях даже самых близких друзей. Соответственно, меняется и каркас, к которому дополнительные протоколы конкретизируют и расширяют отношения по отдельным межведомственным направлениям. Последующие российско-абхазские соглашения будут подписаны в духе данного договора.

При этом надо констатировать, что ряд уже подписанных соглашений имеют безусловную самостоятельную ценность. В частности договор о поощрении и защите инвестиций, ратифицированный в конце 2010 года. Но даже его сегмент действия достаточно узок, в сравнении с диапазоном целей нового соглашения, где речь идет об инкорпорации Абхазией российских норм и привлечении российских инструментов модернизации (бюджетных вливаний по линии отраслевых министерств).

Предстоящие годы объем финансирования Абхазии сохранится в диапазоне 4,5-5 млрд. рублей. Много это или мало – вопрос риторический. Для сравнения стоимость уборки улиц Санкт-Петербурга в этом году превысит 7 млрд. рублей. В любом случае, очередная порция денег пойдет более адресными инъекциями в абхазскую инфраструктуру и социальные объекты (образование и медицина). Договор закрепляет достаточно большой объем обязательств России в отношении Абхазии. При этом Абхазия обязуется скоординировать свои хозяйственно-экономические и юридические практики с российской правовой и административной моделью, где необходимо имплиментируя российские нормы.

Эффективности нового договора содействует и постепенная «инвентаризация» абхазского хозяйства, которую проводит Хаджинба: меняются руководители районов и чиновники в министерствах, прокуратура проводит расследование по историям распределения средств бывшими руководителями разных уровней. На руках у следователей негативные выводы по расходованию 346,8 млн. рублей, сделанные Счетной палатой РФ в январе 2011 года по итогам проверки использования российских бюджетных средств с 2005 года.

Абхазский вариант: риски и фобии

Теперь, собственно, об абхазской редакции договора. Первое, что очевидно бросается в глаза - разница в названии. «О союзничестве и стратегическом партнерстве» в абхазской версии и «о союзничестве и интеграции» в российской. В иных случаях, такая терминологическая разница может оказаться существенной – даже вырисовывается конфликт двух, по-разному понимаемых, векторов взаимодействия. Но, по сути, абхазская версия сводится к попытке расставить формально-юридические «красные линии», сохраняющие пространство суверенитета в ситуации реально достаточно высокой степени интегрированности абхазского пространства в российское. Для иллюстрации можно привести разночтения в сроках действия договора. В российской версии он предложен «на неопределенный срок», в абхазской – на срок действия Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи (был подписан 17.09.2008).

Безусловно, тема абхазской интеграции является и будет, видимо, надолго, оставаться предметом дебатов внутренней политики – но является ли она «регулятором» в двусторонних отношениях? Сомнительно. Иными словами, Сухум указывает на необходимость соблюдения дистанции в политическом сближении, но не против экономической интеграции. Эта дистанция подчеркнута разными терминами и в том месте, где говорится о внешней политике. Например, в российском варианте говорится о проведении «согласованной» внешней политики, в умеренном абхазском о «скоординированной».

Следствием акцентированной суверенности Абхазии стало формальное смещение вектора её интеграции с российского направления на более общую евразийскую интеграционную привязку. Вот как это выглядит в двух версиях. Абхазский вариант предлагает «содействие социально-экономическому развитию республики», российский – «создание единого пространства». Окончательно снимает двусмысленность, относительно видения Сухумом конечного результата интеграции, та же третья статья договора, где появился следующий пункт: договор «нацелен на… создание условий для полноценного участия Республики Абхазия в интеграционных проектах на постсоветском пространстве, реализуемых по инициативе и (или) при содействии Российской Федерации».

В принципе, было бы правильно еще в российской версии более четко прописать необходимость защиты интересов Абхазии внутри Таможенного и Евразийского союзов, коль скоро Москва взяла ее на попечение. Но в первоначальном варианте проекта было оговорено лишь абстрактное намерение России лоббировать международное признание Абхазии. Поэтому реакция Сухума была ожидаема. В Абхазии понимают, что широкое «международное признание» абхазского суверенитета – из тех категорий, которые сравни нерегулируемым явлениям природы. Возможности России в этом поле ограничены. С другой стороны, представляется важным отдельно закрепить этот момент в качестве обязательства Москвы постоянно прорабатывать вопрос признания среди российских стратегических союзников по евразийской интеграции. Абхазский вариант как раз исходит из такого понимания. Понятно, что «вопрос признания» и в этом региональном контексте будет мыслиться в очень долгосрочной перспективе.

Но тем самым Москва снимает часть напряжения Сухума, указывая окончательный вектор движения – интеграция «не в Россию», а «в международные евразийские структуры», то есть как бы на равных. Но такая поправка может оказаться не вполне удобной для Москвы. Ранее, тема Абхазии не выходила за пределы двусторонних отношений с Россией, а следуя этой версии договора, Москва должна взять публичные политические обязательства отстаивать интересы Абхазии в структурах евразийской интеграции. Иными словами, эту позицию придется постоянно декларировать в документах на уровне ЕАЭС, в отличие от не фиксируемой дипломатической работы по признанию Абхазии (равно как и разговоры Путина с коллегами на эту тему с глаза на глаз), которая вытекает из российской версии договора. В свою очередь, партнеры России в ЕАЭС должны будут как-то свыкнуться с тем, что они имеют в качестве оператора интеграции державу, обремененную странами «ограниченного суверенитета». Одним словом, спокойствия это не добавит, поэтому интересно будет посмотреть, какой в итоге найдут компромисс.

Второй момент – военная безопасность. Здесь, с одной стороны, выделяются моменты, которые вряд ли потребуют длительных согласований. С другой, всплывают вопросы оснащения будущей Объединенной группировки, которые не прописаны в российском варианте. Абхазский вариант подчеркивает необходимость выделения для базирования группировки отдельных объектов. Можно предположить, что Сухум пытается получить от Москвы новую военную базу. И звучит совершенно недвусмысленный акцент – необходимость «оснащения Вооруженных Сил Республики Абхазия современными образцами вооружения». В российском варианте этого не было.

Также абхазская версия подчеркивает, что руководство Совместным Командованием осуществляется на принципах ротации сторон, а решение на подготовку и проведение операций является совместным решением президентов двух стран. Данный пункт является более прописанным, нежели российский вариант. Раздел, посвященный контролю границы, сформулирован так, чтобы сохранить его преимущественно за абхазской стороной.

Третий блок - социально-образовательные стандарты. В отношении размера средней заработной платы и пенсий абхазский вариант договора корректирует лишь сроки их поэтапного повышения для служащих госучреждений до уровня оплаты труда в Южном федеральном округе РФ (в течение двух лет, начиная с 1 января 2015 года). В российском варианте повышение пенсий растягивалось на три года (для поддержки абхазских пенсионеров имеющих российское гражданство в бюджете РФ выделено около 500 млн. руб). Среди важных добавлений - статья про развитие абхазского языка. России предложено помочь в обеспечении реализации национальных образовательных программ. Здесь возникает момент согласованности двух стандартов образования. Москва предлагает общероссийский стандарт, предполагающий систему ЕГЭ, абхазский, во всяком случае в обсуждениях, исходит из необходимости модернизации прежних, еще советских стандартов.

В абхазской версии договора повсеместно указаны более расширенные временные сроки имплементации отдельных положений – в большинстве пунктов они отодвинуты с трех месяцев на полгода[1]. По ряду конкретных статей, где принцип унификации юридических норм и компетенции ведомств косвенно завязан на коммерческие вопросы, абхазская сторона четко соблюдает свой интерес. В частности можно обратить внимание, что приоритет над зонами таможенного контроля и складами временного хранения оставлен за Сухумом.

В результате мы получаем определенную сумму терминологических (стилистических) и более весомых содержательных нестыковок. Резонно задать вопрос – насколько весомы эти несовпадения?

Очевидно, что Сухум уже идет на подписание договора, учитывая, что от его реальности зависят бюджетные вливания России. Скорее всего, вопросы претендующие на концептуальные диссонансы будут заретушированы и сняты, а стилистические просто «отредактированы», как, например, то каким образом называть регион Абхазии – «Закавказье» (в российской версии) или кавказским регионом в абхазской. Скорее всего, именно на приоритете финансовой поддержки сформируется окончательное резюме громких обсуждений.

Александр Караваев - политолог, научный сотрудник Института экономики РАН

^[1]Информационно-координационный центр МВД предложено сформировать не позднее года, в российской версии не позднее трех месяцев, сближение таможенного законодательства растянуто до двух лет, с полутора лет в российском варианте.

Версия для печати