25.12.2014 | Александр Караваев

Модернизация «фруктово-пляжного» партнерства

Соглашение о союзничестве и стратегическом партнерстве с Абхазией укрепило суверенитет небольшой черноморской республики, в тоже время стало наименее противоречивым итогом бурной внешней политики России 2014 года. Конечно, в этом тезисе есть известная доля относительности – гражданская война в Украине затмила собой все остальные направления и темы. Присоединение Крыма к России - ключевое, геополитически наиболее проблемное и финансово затратное достижение России.

Только размер крымских капиталовложений (по словам Путина, порядка 700 млрд. до 2020 года) в несколько раз превышает по отдельности все завершенные ФЦП по республикам Северного Кавказа[1]. Естественно, это ни в какое сравнение не идет с гораздо более скромными субсидиями для экономики Абхазии и Южной Осетии (планируется около 5 млрд. руб в год для первой и чуть больше 7 млрд руб. для второй согласно принятому бюджету 2015 года).

Таким образом, по итогам 2014 года можно сказать, что Россия взяла под свой купол лучшую часть побережья северного и восточного Черноморья. Причем сделано это было мягко, технически разными способами, с различной идеологической нагрузкой. Однако и Крым и Абхазия для Москвы выходят далеко за пределы лишь фруктово-пляжного партнерства. В случае с Крымом речь идет о защите и попечительстве над «русским миром», возвращении этого «острова» в российское государственное пространство, в случае с Абхазией, речь идет об углублении интеграционных отношений, модернизации социально-экономической жизни при полном сохранении юридической самостоятельности и суверенитета республики.

Каково значение Абхазии для России? Раньше, до 2014 года, эта тема была весомым и в целом выигрышным для Москвы маркером геополитических отношений с Западом - феномен политического суверенитета Абхазии мыслился как прямой противовес Косово – «раз вы перешли «красную линию» на Балканах, почему нам запрещено на Кавказе?». С итогами 2008 года, западное сообщество в целом смирилось, и будь нынешний договор с Абхазией подписан в прежние тихие годы, вряд ли бы Москва получила бы серьезную внешнеполитическую реакцию Запада. Впрочем, и теперь, в тени украинских событий, такое укрепление российско-абхазских отношений не стало предметом сильных дипломатических атак.

Однако изменился контекст для самой России. Теперь, абхазская тема кроме навязанного извне факта геополитики стала комплексным социально-экономическим экзаменом возможностей российского модернизационного влияния, причем экзаменом добровольным: в конце концов, ответ на вопрос - нужна ли была активизация Москвы на этом направлении, до сих пор не для всех очевиден. В частности, при ратификации договора парламентом Абхазии пять депутатов из 28 проголосовали "против". В любом случае, подписание "абхазского договора" в нынешней ситуации показало, что Москва в состоянии оперировать несколькими внешнеполитическими направлениями, не скована ситуацией на Донбассе, и в достаточно непростой для себя момент может предоставить механизмы содействия экономической модернизации для своих соседей. Таким образом, абхазский договор можно трактовать в том числе и как сигнал соседям – Россия сильна и влиятельна.

Соглашение с Абхазией привнесло совершенно новый опыт отношений как для Сухума, так и для Москвы.

Во-первых, подобный тип договора впервые был вынесен на суд местной общественности. В значительной степени это свойство времени и политического пространства Абхазии, требующего по данным вопросам более прозрачных процедур. В российской внешнеполитической практике подобного демократизма почти не случалось: соглашения о стратегическом партнерстве и более сложные интеграционные соглашения обсуждались и принимались не выходя из круга чиновников исполнительной власти и депутатов парламентов (интеграционные соглашения с Арменией, Киргизией, соглашения с Украиной периода Януковича не выносились на суд широкой общественности).

Такая практика несет много рисков и вряд ли оправдана с точки зрения универсализации для других случаев. Тем не менее, факт необходимости подписания договора в ходе дебатов породил в абхазском обществе множество новых тезисов относительно сути национальной независимости и суверенитета. Дали высказаться всем, поэтому президент Рауль Хаджимба вправе записать эту историю себе в актив. В результате первоначальный текст был в достаточной степени отредактирован и изменен в ведущих определениях – предложенный договор об интеграции, переведен в статус стратегического партнерства. Еще одна заслуга команды Хаджимбы - открытое признание проблемы иждивенчества абхазской экономики, необходимость изменения ее структуры.

Вторая новизна договора касается ответственности России. Москва всегда выступала донором и спонсором безопасности для постсоветских республик «ограниченного суверенитета». Но теперь, впервые, закреплен новый статус России в качестве носителя инструментов развития. Абхазии предлагается юридически закрепить российские социально-экономические и правовые стандарты в качестве критерия качества государственного администрирования. В этом безусловная новизна и определенные риски. Последние связанны с естественным желанием и возможностью граждан Абхазии сравнить российские стандарты с грузинским опытом реформ, где есть свои достижения и минусы, связанные с безусловным уходом государства из социальной сферы. В частности грузинская система вузовского образования включена в болонский процесс, это расширяет возможности образовательного процесса. Минусом является существенное удорожание стоимости обучения. Схожие примеры в системе здравоохранения. Грузия практически лишается государственной социально ориентированной медицины - многие клиники и больницы приватизируются. Усиливается платная медицина, появляется качественная высокотехнологическая помощь, но в то же время это происходит на фоне деградации системы бесплатного государственного здравоохранения. Таким образом, заочная конкуренция двух социальных стандартов в Абхазии теоретически пойдет на пользу развитию республики. Поэтому дилемма между вариантом движения в сторону Грузии с ВВП $7156 на душу населения, но высоким рейтингом в DoingBusiness, или в сторону России, со сравнительно низкими рейтингами реформ, но большим уровнем жизни (ВВП $24298 на душу населения), практически не стоит. Понятно, что в этой условной конкуренции вопрос этнического конфликта вынесен за скобки.

Для многих абхазская тематика не воспринимается в качестве "зарубежной", попросту говоря, Абхазия психологически не воспринимается "другой страной", а скорее расширенным Северным Кавказом. С другой стороны, если посмотреть на опрос "Левады-центра", опубликованном в августе 2014 года, в целом россияне не в восторге от возможного включения Абхазии и Южной Осетии в состав России (58% опрошенных уверены, что Абхазия должна оставаться независимым государством, 51% так уверены в отношении Южной Осетии). Поэтому предложение заключить договор именно о союзничестве, а не об интеграции закрепляет необходимую дистанцию между нашими странами.

Достаточную, для реализации потенциала суверенитета и независимости политической системы Абхазии от России. Заключив данный тип договора, Москва «не влезает» в политическую систему Абхазии, тем самым сохраняет суверенитет республики, при этом, включая Абхазию в единую систему норм межгосударственных отношений (соответствующих Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации") формирует платформу для возможного в будущем более широкого признания Абхазии в качестве международного субъекта.

Одновременно, юридическая дистанция между двумя субъектами договора стратегического партнерства не столь велика для реализации российских амбиций в модернизации и развитии региона, принявшего удар распада советского пространства. Договор создает рамку для инкорпорации российских стандартов, действующих на территории республики уже как инструменты развития, которых Абхазия оказалась лишена. Россия как единственный донор республики заменяет собой структуры ВБ, ЕБРР и иные организации, которые в прочих регионах мира выступают донорами инфраструктурной модернизации. Такая ситуация создает множество проблем. Одна из них – российские ведомства выступают как донорами так и контролерами расходования средств. Требуется достаточное количество независимых фильтров при рассмотрении заявок на расходование средств. Причем речь не только об аппетитах абхазских чиновников. Такие истории как кража одного миллиарда рублей бывшим главой Росграницы при строительстве пограничного пункта Адлер не должны повторяться (был задержан в Италии в октябре 2014).

В течении I квартала 2015 года Сухум планирует подготовить для межправительственной комиссии четкий план статей инфраструктурных расходов с указанием основных объектов (дороги, объекты здравоохранения и образования, ЖКХ и прочие). На эти цели может быть направленно от 2 до 2,5 млрд рублей (в частности на развитие дорожной сети в столице и близлежащих районов планируется направить 490 млн. рублей, целевая программа развития аграрного сектора ожидает 500 млн рублей, на закупку оборудования для медучреждений запрашивается 307 млн. руб). Своим приоритетом команда Хаджимбы видит необходимость увеличения собственного бюджета страны, за счет увеличения налогооблагаемой базы. Только за счет усиления дисциплины и контроля за сбором налогов бюджет республики может быть увеличен с трех с лишним до семи миллиардов рублей. Соответственно это снизит нагрузку на будущий российский бюджет – отпадет необходимость роста дотаций.

Наконец, еще одна тема развития Абхазии связана уже со всем регионом Южного Кавказа. При подписании абхазского договора Путин озвучил известный транзитный сценарий, неоднократно обсуждавшийся на уровне экспертов и политиков. Неожиданным было то, что президент «подписался» под этим практически бесперспективным сюжетом. В рамках советской промышленной модели Абхазия была не только курортом, но формировалась в качестве транзитной территории для грузов из республик Закавказья. Сейчас эта система заблокирована этно-территориальными конфликтами. Возможность ее реанимации также не может быть привязана исключительно к постсоветской экономике Южного Кавказа. Поэтому когда Путин выразил пожелание о возобновлении транзитного ж.д. маршрута, видимо речь была не только об открытии участка железной дороги с Грузией. Есть необходимость вывести эти коммуникации на внешние рынки. В ближайшей перспективе это можно сделать только путем соединения с турецкой сетью через Баку-Тбилиси-Карс, по которой пойдет основной «широтный» грузопоток региона. Сегодня нам кажется это невероятным в связи с суммой кризисных проблем, но это не значит, что нельзя мыслить за пределами привычного горизонта ограниченного известными барьерами. Трудно сказать, ведет ли Кремль консультации по этому вопросу. Однако Путин, вероятно, имеет достаточные наработки, чтобы озвучивать такие возможности.

В длительной перспективе кавказские конфликты должны быть снижены до уровня, когда станут возможны экономические контакты (без политического решения). Тогда могут быть осуществлены проекты, связывающие все страны региона. Здесь возникает вопрос усиления Турции. Вряд ли можно считать это опасностью для России. У нас длительный, даже многовековой опыт различного взаимодействия, сопряженного зачастую с конфликтами и войнами. Выработалась определенная тюркофобия. Кроме того, в первые постсоветские годы был период взаимной нервозности, связанной с военной стадией кавказских конфликтов (прежде всего, карабахского, а затем войны в Чечне). Был период серьезного кризиса, когда в армяно-азербайджанское столкновение могли втянуться регулярные силы наших стран. Многие последующие оценки нашего взаимодействия на Южном Кавказе оказались в тени рисков подобных военных эскалаций, предполагавших, что Турция могла бы выйти из таких кризисов с большими сферами влияния. Но этот этап пройден. Было бы ошибкой полагать, что Турция «отжала» у России пространство влияния. Просто Россия постепенно ушла из тех социально-экономических сфер и географических регионов, где физически не могла поддерживать советское наследие. Сегодня Россия может усилить свое влияние в регионе – и самостоятельно как в случае с Крымом, и за счет совместных проектов с Турцией, в том числе по линии Абхазии. Благо, что новый газовый проект должен этому содействовать.

Александр Караваев - научный сотрудник Института Экономики РАН

^[1] С 2012 года все вместе кавказские ФЦП входят в госпрограмму «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года» их общая стоимость составит 2,5 трлн. рублей, но 90% из них планируется привлечь из внебюджетных источников, в то время как крымская ФЦП в 654 млрд целиком бюджетная.

Версия для печати