19.07.2016 | Сергей Маркедонов

Азербайджан: семилетка вместо пятилетки

В Азербайджане анонсирован процесс конституционной реформы. 18 июля 2016 года с соответствующим предложением выступил президент республики Ильхам Алиев. Он подписал распоряжение о направлении в Конституционный суд проекта о референдуме по поправкам к Основному закону страны, включая продление президентских полномочий с 5 до 7 лет.

Высшая судебная инстанция Азербайджана должна вынести заключение по предлагаемым новеллам. Но принимая во внимания особенности азербайджанской политической системы, особых сомнений в том, что идеи президента получат поддержку, не предвидится. Вопрос – какие коллизии эти новации создадут и какие вызовы могут спровоцировать (или, напротив, купировать)? Немаловажной проблемой представляется и внешнеполитическое измерение предполагаемой конституционной реформы.

Нынешняя президентская инициатива станет третьим по счету реформированием Основного закона постсоветского Азербайджана. В период существования Азербайджанской демократической республики (1918-1920) писанный Основной закон так и не был принят. В советский период Азербайджанская ССР имела несколько конституций, последняя из которых появилась в апреле 1978 года. После распада Советского Союза на референдуме 12 ноября 1995 года была принята первая Конституция нового независимого государства.

Первые масштабные корректировки в этот Основной закон прошли в августе 2002 года. Тогда в Конституцию Азербайджана были внесены 39 изменений в 24 статьи. Они были связаны с учреждением института уполномоченного по правам человека (омбудсмена), а также предоставлением гражданам права напрямую обращаться в Конституционный суд и наделением Милли Меджлиса полномочиями назначать судей апелляционных судов по представлению президента. Все эти изменения были напрямую связаны с вступлением Азербайджана в Совет Европы, который потребовал введения элементов европейского политико-правового дизайна в Основной закон и законодательство страны.

Таким образом, первая волна конституционного реформирования была связана хотя бы с формальной точки зрения с заимствованием демократических практик. Иное дело – вторая реформа. Она была инициирована в конце 2008 года правящей партией «Ени Азербайджан» («Новый Азербайджан») после того, как Ильхам Алиев выиграл вторые в своей жизни президентские выборы (это произошло в октябре того же года). И главной целью его соратников было снятие ограничений для избрания одного и того же высшего должностного лица государства. После этой инициативы была создана рабочая группа по подготовке предложений по проведению конституционного референдума, а само волеизъявление (обеспеченное качественным административным ресурсом и информационной поддержкой) состоялось в марте 2009 года. На голосование была вынесена 41 поправка к 29 статьям действующей Конституции. При этом подсчет голосов должен был вестись по каждому из 29 вопросов, включенных в бюллетень для голосования.

В итоге была изменена редакция Статьи 101 (глава 6 «Исполнительная власть»). До вынесения поправок на референдум пункт 5 настоящей статьи гласил: «Никто не может быть избран Президентом Азербайджанской Республики повторно свыше двух раз». Конституционная новелла предоставила возможность избрания президента более двух раз. Таким образом, были устранены формально-юридические ограничения для избрания одного лица президентом Азербайджана.

Помимо этого важной поправкой, также работавшей на усиление президентских полномочий, стала новелла о возможных отсрочках выборов главы государства в случае военных действий. С этого момента президент получал полномочия переносить выборы и главы государства, и парламента на то время, пока противостояние не закончится. Учитывая неразрешенный нагорно-карабахский конфликт, любая вспышка насилия на линии соприкосновения сторон давала возможность откладывать избирательные кампании.

Таким образом, в марте 2009 года глава Азербайджана решил проблему сохранения власти, не войдя в открытый конфликт и с собственным обществом, и с внешним миром. Естественно, далеко не все в республике разделяли энтузиазм властей. Однако светская оппозиция была (и остается сегодня) раздробленной и испытывающей значительный дефицит новых лидеров, в то время как и Россия, и Запад, и Турция, и Иран (каждый на свой лад) не нашли особых поводов для выражения недовольства конституционными реформами. Как бы то ни было, а по новым правилам Ильхам Алиев был избран на третий срок в 2013 году.

Какие же новеллы предлагаются в Основной закон в июле 2016 года? Во-первых, из статьи 100 «Требования к кандидатам в президенты» предлагается исключить возрастное ограничение. Ранее выдвигаться имел право гражданин в возрасте «не моложе 35 лет». В предлагаемом проекте эта позиция будет исключена. В статье же 101 говорится об увеличении срока президентских полномочий до семи лет. И это, пожалуй, главная поправка! Следующие выборы намечены на 2018 год. К ним действующий глава государства подойдет уже как президент третьего срока. И решись он на участие в этой кампании, его четвертая легислатура завершится только в 2025 году. Достаточное время и для поиска преемника, и, возможно, для продолжения династии. У супругов Алиевых трое детей: две дочери, Лейла (1985 года рождения) и Арзу (1989 года рождения), а также сын Гейдар (родился в 1997 году). В 2025 году Гейдар-младший достигнет своего 28-летия. С учетом предлагаемых изменений, формально он может претендовать на пост главы государства. В тексте 101 статьи также предлагается наделить президента полномочиями объявлять внеочередные выборы.

В предложениях по реформе Основного закона есть и такая новация, как введение постов первого вице-президента и вице-президента, которые будут назначаться, а также и освобождаться от своих должностей главой государства.

Какие трудности на своем пути может встретить новая реформа? Если говорить о внутриполитическом измерении, то риски со стороны светской оппозиции не кажутся внушительными. И ноябрьские выборы 2015 года в пятый созыв Милли меджлиса (парламента) эту тенденцию подтвердили. Снова отсутствие консолидации среди оппонентов власти, как и дефицит новых лидеров. Спору нет, этот дефицит власти выгоден, и ее авторитарный стиль направлен на поддержание данной ситуации. В то же самое время прочные позиции Ильхама Алиева невозможно объяснить исключительно его авторитарной политикой. Азербайджанская власть сумела эффективно приспособиться под антикоррупционные выступления и критику оппонентов. Она регулярно практикует «удары по штабам» и кампании по «очистке госаппарата» от коррупционеров, сопровождаемые массированными популистсткими информационными кампаниями.

Азербайджанская власть умело апеллирует к различным стратам населения. Для прозападных интеллектуалов она привлекательна, как минимум, в виде «меньшего зла», олицетворения принципов светскости и активной, особенно экономической кооперации с США и ЕС. И в этом плане такие претензии к власти, как ограничения свободы, компенсируются выбором в пользу стабильности и сдерживания исламистской угрозы (как со стороны соседнего Ирана, так и российского Северного Кавказа, а теперь еще из Сирии и от запрещенного в РФ «Исламского государства»). Для сельского населения действующая власть привлекательна патерналистскими установками, а этнические меньшинства, как правило, консервативны и не заинтересованы в смене власти, таящей в себе непредсказуемость для их статуса. Заинтересованность в укреплении армии (на фоне конфликта в Карабахе) делает серьезным союзником власти вооруженные силы. Стабильность является привлекательным политическим товаром и для рядового обывателя, который на фоне турбулентного Ближнего Востока (а теперь еще и Турции, связанной с Азербайджаном десятками разнообразных связей) видит альтернативой авторитаризму не демократию, а хаос.

Впрочем, эта внешне логичная и благопристойная конструкция имеет и свои изъяны. В обществе имеется недовольство властью, и сложное социально-экономическое положение (начиная от девальвации национальной валюты и заканчивая ситуацией с главным сектором – энергетикой) только укрепляет негативный тренд. И провоцирует на массовые выступления. В условиях отсутствия известных светских лидеров недовольство властями могут легко монополизировать радикальные группы, включая и джихадистов. До определенной степени Азербайджан спасает отсутствие консолидации и идеологические разногласия между ними. Впрочем, для дестабилизации может хватить и относительно немногочисленных и разрозненных выступлений.

Говоря же о внешнеполитическом измерении, следует заметить, что после президентских выборов 2013 года у Баку стали намного сложнее отношения с США и Евросоюзом. Много лет работавшая модель «нефть в обмен на демократию» начала время от времени давать сбои. Так, 10 сентября 2015 года на своем пленарном заседании Европейский парламент 365 голосами за (при 202 против и 72 воздержавшихся) принял резолюцию, которая призывала к введению адресных санкций против ряда азербайджанских чиновников. Во многом по схожему сценарию развивались и американо-азербайджанские отношения. В декабре 2015 года в Конгресс США был внесен законопроект «Акта по демократии в Азербайджане». В ответ на это Милли меджлис Азербайджана подготовил проект постановления «О состоянии прав человека в США» (его автором стал зампред парламентского комитета по правовой политике и госстроительству Ровшан Рзаев).

Однако ни Вашингтон, ни Брюссель в то же самое время не спешат резко противопоставить себя Баку. И Европейская комиссия (исполнительный орган ЕС) де-факто оставила без особых последствий инициативу депутатов. Более того, ЕС заявил о поддержке планов строительства Трансанатолийского газопровода на основе широкой кооперации с Азербайджаном. Что же касается США, то госсекретарь Джон Керри весной нынешнего года (в самый канун апрельской эскалации в Нагорном Карабахе) общался с Ильхамом Алиевым на полях «ядерного саммита». Президент прикаспийской республики был приглашен, как уважаемый партнер, и на знаковый саммит НАТО в Варшаве.

Дело в том, что Азербайджан рассматривается «коллективным Западом» как важный участник проектов по альтернативному обеспечению стран ЕС углеводородным сырьем. И в этом качестве он видится ценным партнером. К тому же Вашингтон и Брюссель опасаются усиления позиций Москвы в Баку и возможного укрепления связей по линии Азербайджан – ЕАЭС, не говоря уже о нежелании монополизации Россией карабахского мирного процесса. Думается, что свое влияние на отношение к азербайджанской стороне окажут и события в Турции. Укрепление авторитарных тенденций в этой стране наверняка создаст (и уже создало) проблемы в американо-турецких отношениях и в отношениях между Анкарой и Евросоюзом. В этом плане Запад не хотел бы усиления кооперации Азербайджана с Турцией на основе антизападной солидарности.

Что же касается России и Ирана, то эти страны занимают традиционно консервативную позицию, полагая, что внутренняя политика их соседа (соответственно с юга и с севера) касается его самого, если это не несет непосредственной угрозы Москве и Тегерану. По мысли российских и иранских политиков, находящихся у власти, стабильность лишней не бывает, даже если она и идет с определенным перехлестом.

Таким образом, трудно прогнозировать значительное неприятие предлагаемого пакета конституционных изменений извне, хотя критика со стороны Запада (и не исключено, что жесткая) будет сделана, возможно, даже больше обычных и привычных пределов. В то же самое время, любая стабилизация несет в себе ростки рисков и нестабильности. Особенно, когда массовое недовольство удерживается под спудом, а причины, его порождающие, не подвергаются адекватной коррекции.

Сергей Маркедонов – доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики РГГУ

Версия для печати