13.12.2016 | Олег Громов

Децентрализация по-украински: ОТГ как новое явление украинской политики

На минувших выходных на Украине состоялись выборы в представительные органы власти (советы) нескольких десятков объединенных территориальных громад. Это – новая политическая формация для Украины, которая призвана решить сразу несколько проблем. Однако насколько нова эта конфигурация и к чему она приведет?

Правовой основой является закон «Об объединенных территориальных громадах», принятый парламентом страны весной 2015 года, а также постановление правительства Украины «О некоторых вопросах предоставления субвенций из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад» от 16 марта 2016 года. Громада с украинского – это община жителей определенной географически, исторически и этнически цельной территории. Закон подразумевает, что именно территориальные громады должны формировать первичные «кирпичики» украинской государственности, объединяя жителей сел, поселков, районов и городов на базе создаваемых с нуля органов местного самоуправления.

Политически это было продиктовано «минскими соглашениями», которые предполагали децентрализацию Украины. Согласно Конституции, громада и так является той самой первичной ячейкой государственного механизма, от которого исходит власть в стране. Однако этот тезис не был наполнен смыслом. В реальности местное самоуправление на Украине не работает, несмотря на закон о нем от 1997 года. Вместо него существует вертикаль власти – от президента до назначаемых им губернаторов и глав районов. То есть – унитарная модель административно-территориального устройства. Собственно, местное самоуправление должно быть представлено советами – от поселкового до областного. На практике роль советов – подчиненная по сравнению с областными и районными администрациями, полностью подконтрольными Киеву. Показательно в этом смысле, что в ходе т.н. «Русской весны» требования федерализации были поддержаны как раз советами, а областные администрации и представительства центральных министерств и ведомств в абсолютном большинстве поддержали новую киевскую власть. И именно их и захватывали в первую очередь будущие ополченцы – поскольку в них, а не в советах, находилась реальная власть на местах. Советы очень быстро потерялись на фоне этого калейдоскопа политических страстей.

Реформа 2015 года оттолкнулась от советов и пошла «ниже» - до уровня общины, то есть «компактного», местного сообщества людей. По закону, они могут объединяться с другими такими же сообществами – но только в границах уже существующих районов и областей. В качестве органов власти могут формироваться советы, избираться старосты и исполкомы.

Фактически мы получаем систему органов, дублирующую уже существующую на Украине систему вертикально подчиненных органов государственной власти, которая продолжает распространяться на все территории страны. По логике конфликт между ними неизбежен. По крайней мере, на уровне бюджетов и полномочий. Надо заметить, что власти закладывают определенную самостоятельность формируемых органов в вопросах бюджетной политики. Так, в 2016 году на объединенные территориальные громады предусматривался бюджет в размере 1 млрд. гривен, что не мало, но и не слишком много, учитывая объемы задач.

Процесс создания объединенных территориальных громад не завершен. В 2015 году были созданы всего несколько десятков. К концу этого года процесс активизировался. Так, 18 декабря состоится формирование органов власти еще более полтораста объединений. Процесс должен полностью завершиться к концу 2017 года, когда общее число таких громад перевалит за 300.

И вот здесь кроется самая главная проблема – что именно будут решать эти громады, и какие полномочия будут им переданы? Пока этот вопрос подвешен в воздухе. Закон говорит о наборе бюджетных и административных инструментов, четко не разграничивая, что будут решать районные и областные госадминистрации, а что – органы местного самоуправления. Примечательно, что ключевой вопрос – куда будут идти налоги, собираемые с территорий этих громад, и, в частности, куда и сколько будут платить крупные предприятия, входящие в данные громады – все это пока не решено. А это принципиальные вопросы.

Думается, что крупный бизнес не сильно заинтересован в дроблении административно-территориального устройства страны, к какой бы партии этот бизнес ни относился. Причина очень проста – чем больше властей и территорий, тем сложнее решать прикладные задачи и тем больше приходится платить - налогов, сборов и т.д. Более того, Киев также не хочет чрезмерного «распыления» власти, поскольку в период экономического кризиса, войны на Донбассе и жесткого противостоянии властных группировок в центре это грозит регионализацией и потерей государством суверенитета. Достаточно вспомнить, что отдельные части Украины имеют очень отличные этнические, культурные и экономические характеристики, что закладывает основу их обособления от остальной территории. Речь здесь может идти и о Закарпатье со Львовом, тяготеющих к ЕС, и о восточных регионах, более заинтересованных в восстановлении режима благоприятствования в торговле с Россией.

Более реальным на данном этапе политической истории Украины видится формирование объединенных территориальных общин как создание «костыля» для государства в решении вопросов управления территориями. Это касается и налоговой нагрузки и управления инфраструктурой и еще ряда относительно «мелких» вопросов, которые сейчас являются ничем иным кроме как головной болью Киева. Перенести на них ответственность за это, не давая политических полномочий – шанс купировать протесты или распылить ответственность за положение в экономике. Однако в случае, если региональные силы захотят воспользоваться привилегиями по полной программе, это грозит большими политическими потрясениями, несмотря даже на то, что «русская весна» в целом завершилась.

Олег Громов – политический обозреватель

Версия для печати