14.03.2017 | Александр Караваев

Что делать с ОДКБ: есть ли перспектива расширения программ организации?

Организация Договора Коллективной Безопасности в силу значимости предмета деятельности могла бы стать одним из существенных инструментов постсоветской кооперации и интеграции в военной сфере. Однако по ряду комплексных обстоятельств этот механизм был задействован лишь частично.

Недавний визит Путина в страны Центральной Азии прошел под углом проблем безопасности, что теоритически могло бы активизировать роль ОДКБ. Какую роль коллективная организация безопасности может играть в российском интеграционном планировании? Считать ли ОДКБ уходящей структурой постсоветского разбега или в неё можно вдохнуть силы, хотя бы для того, чтобы стать полноценной структурой безопасности для параллельного экономического трека - ЕАЭС?

В конце концов современная безопасность не сводится исключительно к армии, МЧС и спецслужбам. Важную роль играет рост качественных гражданских новаций, влияющих на устойчивость социально-экономического пространства от потрясений любого свойства. Задача развития ОДКБ состоит во встраивании военно-политических аспектов в логику экономической интеграции. Поэтому будущее организации, с одной стороны, зависит от темпов развития ЕАЭС, с другой - экономическое сближение предполагает достаточно прочные основы безопасности на границах экономического объединения, и эти цели вполне могут быть достигнуты в рамках коллективной организации. По крайней мере, для этого существует окно возможностей.

Попробуем рассмотреть этот вопрос с точки зрения причин кризиса и того, какие изменения и программы могли бы усилить ОДКБ.

Причины стагнации

Список ограничений в развитии организации не слишком длинный и хорошо известный. Исторически контекст формирования ОДКБ оказывается в русле более обширного тренда распада СССР, поэтому ключевыми факторами торможения развития организации являются политэкономические - сочетание негативных политических и экономических импульсов. Но если опасения партнеров РФ по поводу возможного ограничения их суверенитета со стороны коллективной организации рассматривались как центральные, разрушение единого экономического поля бывшего советского пространства редко рассматривают в качестве причины стагнации ОДКБ.

В данном случае, речь идет о двух ключевых эпизодах: выход РФ из зоны советского рубля в июле 1993 года (до этого момента советский рубль оставался единой валютой на пространстве от Украины до Киргизии, параллельно с национальными денежными единицами) и, позднее, девальвация рубля в 1998 году. Первый эпизод стал одним из главных стимулов экономической дезинтеграции и окончательного обрушения связей остатков советских промышленных цепочек, где предприятия ВПК занимали ключевую часть. Соответственно блокировались перспективы для развития общей постсоветской оборонки в новых условиях формата СНГ (на этот счет были определенные надежды у ряда политиков и экономистов).

Дефолт и затем девальвация 1998 года - дополнительно укрепили бывшие советские республики в необходимости ориентироваться на другие центры экономической активности и рассматривать Россию не единственным донором региональной безопасности (и безусловным лидером постсоветского мира), а в качестве пусть важного, но одного из прочих направлений для военно-технического сотрудничества и взаимодействия в процессе построения систем национальной безопасности и обороны.

Это настроение совпало с активным процессом расширения НАТО: все члены ОДКБ (Россия, Армения, Беларусь, Казахстан) начиная с 1994 года подписывали участие в программе «Партнерство ради мира» (ПРМ) в рамках которой был организован целый ряд точечных программ взаимодействия, повышавших качество управления и планирования, тыловое обеспечение, отношения с гражданскими структурами как в рамках ПРМ, так и на двусторонней основе. Вскоре Россия практически свернула сотрудничество в рамках программы, в то время как партнеры по ОДКБ ее поддерживали и медленно наращивали.

С началом военной операции США и союзников в Афганистане в конце 2001 года страны ОДКБ и СНГ, включая РФ, были вовлечены в военный транзит антитеррористической коалиции. Армения и Казахстан на уровне батальонов по-прежнему участвуют в операции в Афганистане, в то время как ОДКБ вообще не имело не одного опыта практического миротворческого применения. В январе 2006 года Беларусь утвердила первый пакет целей партнерства с НАТО, содержащий 21 цель сотрудничества (9 общих, 7 сухопутных, 5 военно-воздушных). Это позволило завершить процедуру присоединения республики к программе ПРМ (министерство обороны Беларуси.

Кстати, интересная коллизия произошла с российским участием в ПРМ. Практически незамеченным прошла ратификация Госдумой данного соглашения. В феврале 2007 президент Путин, «громит речью» Мюнхенскую конференцию по безопасности, а в июне того же года ратифицирует участие в «Партнерстве ради мира». Необычный шаг, в тот момент, интерпретировали как готовность Путина обсуждать с НАТО накопившиеся проблемы и готовность отступить от конфронтационной риторики. В тоже время, подобное колебание маятника отношений РФ-НАТО не могло остаться незамеченным у партнеров в ОДКБ. Если Россия не готова закрывать для себя этот трек, почему союзники по ОДКБ должны игнорировать натовские программы?

Средств ОДКБ (юридически 50% бюджета ОДКБ формируется Россией, хотя фактически Москва вносит более значительный вклад) тогда и сейчас явно недостаточно для углубления серьезных проектов – таких, например, как обустройство внутренних и внешних границ участников организации, создание различных систем коллективного мониторинга и реагирования в разных сферах, поддержка национальных военных реформ и образования. Льготные поставки вооружений не позволяют компенсировать привлекательность сотрудничества с НАТО. Наличие антагонизма между Москвой и Брюсселем, прежде всего, по поводу расширения Альянса, не мешает союзникам РФ если не двигаться в направлении евроатлантической интеграции, то воспринимать НАТО как выгодного донора новых алгоритмов управления, способов реакции на вызовы для национальных систем безопасности. К примеру, Армения, один из последовательных участников ОДКБ, в феврале 2017 года открыла новейший учебный центр подготовки миротворцев за счет средств и технической поддержки Минобороны США.

Нужно понимать, что Россия не потерпела безусловное поражение, по естественным причинам сузив свое присутствие в бывшем СССР - по ряду направлений постсоветской безопасности ее присутствие безальтернативно, а двусторонние проекты военной интеграции, напротив, активно развиваются. ОДКБ определенным образом оказалось витриной за которой разворачивается реальное содержание двустороннего сотрудничества - речь о российских базах в Таджикистане, Армении, объекты РЛС в Беларуси. В этом смысле, реальным развитием военной интеграции на постсоветском пространстве скорее является не правовая база ОДКБ, а соглашения о создании объединенных военных группировок.

Прологом здесь явилось полноценное оформление к середине 2000-х региональной группировки войск Беларуси и РФ, длившееся почти десять лет (интеграция белорусских ВС и 20-ой армии Западного военного округа РФ). Следующее, более глубокое по интеграции соглашение подписано между Россией и Арменией 30 ноября 2016 года. Похожее соглашение было заключено с Абхазией. С Таджикистаном и Киргизией прорабатываются договоры о совместной региональной системе ПВО.

Таким образом, ОДКБ является одним из ряда других форматов военного сотрудничества-интеграции. Причем, правовая сетка военно-технического сотрудничества РФ и соседей раскидана в диапазоне между соглашениями в рамках СНГ (это касается, в частности единой системы ПВО), отдельными блоками двусторонних соглашений (несколько десятков с каждой страной ОДКБ), правовыми актами Союзного государства Россия-Беларусь. Нельзя сказать, что данное обстоятельство является каким-то исключительным недостатком присущим только ОДКБ, но оно показывает отсутствие эксклюзивности у организации в аспекте военной интеграции.

Однако, потерпела поражение идея коллективной организации, которую Россия способна выстроить поверх региональных противоречий максимально воплощая идею «совместной армии». Собственно в борьбе двух концепций: Россия - гарант и крупный донор, не определяющий политические решения союзников, и Россия - источник почти полного финансирования, с монополией на решения, победил первый подход.

Следующий момент - отсутствие для ОДКБ общей военной опасности, или аналогичного по значимости объединяющего социально-экологического вызова.

Интересы строительства индивидуальных вертикалей власти (концентрация на внутриэлитных и клановых трениях), а также опасения доминирования России или другого крупного соседа (в качестве примера подобного - подозрительность Ислама Каримова по поводу усиления Астаны в ЦА) перевели на внутренний план ряд общих для региона вызовов (например, для Центральной Азии это проблемы миграции и водно-энергетического баланса).Несмотря на свое влияние в регионе, Москва не имела или не использовала достаточных ресурсов для вмешательства в приграничные споры в ЦА, допустив переход ряда конфликтов в фазу постоянного накала, вплоть до минирования границ.

Самая существенная из потенциальных, но так и не реализованных задач для организации коллективной безопасности - потерянный на долгие годы «ресурс сотрудничества» между Казахстаном и Узбекистаном, наиболее экономически развитых и стабильных государств. Возможно, что Шавкат Мирзоев, делающий ставку на потепление с соседями, в третий раз восстановит участие Узбекистана в ОДКБ. С другой стороны, возвращение Ташкента в ряды постсоветских «союзников» должно быть сопряженно с появлением новых программ взаимодействия, иначе оно окажется таким же «пустым», как предыдущие подходы к членству .

Такой темой мог бы стать интегрированный контроль над миграцией. Сейчас он также оказался вынесенным за скобки организации. Издержки и ситуационные кризисы процесса трудовой миграции не стали делать предметом регулирования ОДКБ, оставив эту проблематику в масштабе регулирования российских ведомств и двусторонних отношений. Являясь одновременно скрепой СНГ (безвизовое пространство), фактором экономической притягательности РФ в процессе интеграции (донорский вклад российского рынка труда в ВВП постсоветских государств) и фактором российского экономического развития - миграция была слишком важным и сложным механизмом регулирования, чтобы его разрабатывать, а потом делить ответственность и потенциальные выгоды в рамках коллективной организации. Такой подход возобладал.

В тоже время, базовый прогноз Росстата предполагает сокращение населения РФ в трудоспособном возрасте примерно на 900 тыс. человек каждый год до 2020 года. Министр финансов Антон Силуанов считает, что при сохранении наблюдаемого в последние годы уровня экономической активности к 2025 году трудовые ресурсы сократятся на 5,4 млн человек.

Возможный алгоритм для включения темы миграции в работу ОДКБ можно взять из текущего блока российско-узбекского сотрудничества. Речь идет о режиме предварительного организованного найма на работу в РФ. Межправительственная комиссия двух стран поручила МВД России и Минтруду Узбекистана согласовать проект Соглашения между правительствами двух стран об организованном наборе граждан Узбекистана для осуществления временной трудовой деятельности на территории РФ. В рамках ОДКБ возможно регламентировать взаимное учреждение представительств компетентных органов, которые будут оперативно регулировать и контролировать трудовую миграцию, до момента пересечения границы РФ.

Ресурсы развития ОДКБ

Нужно понимать, что любые изменения будут увеличивать бюджет, что неизбежно (речь о необходимости увеличения бюджета ОДКБ с 250 млн. рублей в год до 1 млрд и более, под вновь создаваемые программы). А во-вторых, существенные изменения рискуют с самого начала оказываться в заложниках конфликтов и трений, имеющихся между президентами - главами ОДКБ.

Одним из механизмов, где можно было бы «обкатать» перспективные программы, является Парламентская Ассамблея. ПА ОДКБ оказалась в значительной степени является «спящим форматом», заложенным на будущий рост парламентской активности - то есть на тот момент, когда роль дипломатии законодателей и научно-экспертных групп парламентов в сфере евразийской интеграции станет практическими реалиями дня.

Этот момент постепенно наступает. В частности, реформа Назарбаева по перераспределению части полномочий президентской власти между правительством и Мажилисом, позволит российским коллегам из Госдумы значительно расширить спектр тем обсуждения в повестке развития ОДКБ. Появится больше реальных возможностей предлагать качественные инициативы развития гражданских программ в рамках ОДКБ в инстанции МИД и правительства стран-участников Организации.

Нужно понимать, что появление действенного ядра обновленной ПА ОДКБ зависит от взаимодействия правящих партий «Единой России» и Нур Отан. Для этого достаточно аппаратных и интеллектуальных возможностей, учитывая команды спикеров Вячеслава Володина и Нурлана Нигматулина (первый зампред Нур Отан, до должности спикера был заместителем руководителя администрации президента Казахстана). Таким образом, новые политические тенденции должны транслировать и заряжать текущую повестку ОДКБ качественными инициативами.

Итак, какие новые программы и направления деятельности могли бы усилить ОДКБ? Можно выделить около десятка проектов-кейсов, развивающих прежние и совершенно новые для организации направления:

· Имеет смысл двигаться к созданию постоянно действующей структуры со штабом и группой мониторинга (как вариант включить повестку МЧС в новый Центр кризисного реагирования ОДКБ). Иными словами, содействовать дальнейшей координации МЧС стран ОДКБ. Возможно на базе регионального российского или казахстанского штаба МЧС с постоянным базированием в нескольких точках общего пространства. Главный момент - регулярное применение по текущим ситуациям: лесные и степные пожары, наводнения, техногенные кризисы, землетрясения и т.д. Таким образом МЧС ОДКБ будет присутствовать в информационном пространстве до нескольких раз в месяц без необходимости дополнительных разъяснений о цели и характере организации;

· Нужно рассмотреть возможность «коммерческого применения» ОДКБ (возможно потребуются правки в Устав Организации). Речь о создании охранного подразделения под эгидой Организации и его подключения к госконтрактам по охране систем государственной, корпоративной собственности, складов госрезервов. В качестве применения можно рассмотреть возможность постоянной охраны нефте- и газопроводов (пример: трубопроводы системы КТК);

· Интересные моменты могут быть найдены по координации в киберпространстве. На сегодняшний день оно осуществляется в рамках ежегодных учебных оперативно-профилактических операций «ПРОКСИ». Можно рассмотреть возможности сопряжения и развития национальных законов «О связи и коммуникациях» для обеспечения целостности, устойчивости и безопасности сети интернет в рамках ОДКБ. Вектор движения - создание централизованной системы мониторинга и управления единой сетью связи, создание платформ для технологической и производственной независимости. Результат - развитие импортозамещения оборудования и ПО на сетях. Как вариант, рассмотреть возможность использования в рамках ОДКБ создаваемую ФСБ систему обнаружения и ликвидации последствий компьютерных атак (ГосСОПКА). Важность данного направления будет нарастать в контексте реализации цифровой повестки ЕАЭС до 2025 год;

· Совершенно сенсационным шагом, стала бы разработка юридических вопросов создания коммерческого агрометеорологического портала ОДКБ для постоянного мониторинга ситуации с погодой, советами по выращиванию агрокультур, анализу и информации по рынкам сбыта. Аналогичный проект Thomson Reuters для Индии, стоимостью для подписчиков пять долларов в квартал, имеет 2 млн. подписчиков и пользуется огромной популярность в сельскохозяйственных регионах. Возможно запустить этот проект совместно с ЕАЭС на средства Евразийского банка развития;

· Необходимо двигаться к созданию единой базы юношеских спортивных лагерей в странах ОДКБ. Речь о создании юридической и финансовой (бюджетной) базы для организации объединенной структуры детских и юношеских спортивно-патриотических клубов. В перспективе это даст возможность усиливать позитивный образ Организации, сформирует у молодежи предпосылки для общей идеологической платформы в рамках евразийской интеграции, позволит апробировать совместные программы направленные на блокирование исламистской агитации среди молодежи. В этой связи имеет смысл рассмотреть недостатки и опыт деятельности спортивно-технических организаций ДОСААФ партнеров РФ (Центральный Совет ДОСААФ СНГ);

· Можно разработать механизмы стимулирования образовательных и научных программ. ОДКБ должен обладать фондом (или иметь постоянное соглашение с государственным грантодателем) для распределения средств на научные исследования в рамках повестки Организации. Достаточно спорный вопрос возможно ли расширение ежегодного финансирования ОДКБ на подобные гранты, по аналогии с деятельностью Фондов Горчакова или Русский мир. Тем не менее, как возможность, это нельзя исключать;

· Возвращаясь к традиционной и уже обозначенной повестке ОДКБ - нужно усиливать международное сотрудничество ОДКБ с различными НПО организациями и правительствами третьих стран. Основной акцент - Юго-Восточная Азия (Вьетнам, Филиппины, Индонезия, Малазия, Тайланд) Индия, Иран, Пакистан;

· Имеет смысл рассмотреть необходимость увеличения постоянных комиссий ПА ОДКБ с нынешних трех (создать отдельную Комиссию по взаимодействию в сфере науки и образования);

· Отдельная тема - использование возможностей ОДКБ в качестве координатора образовательных программ антиэкстремистской направленности. В частности, организация могла бы взять на себя инициативу создания подобной платформы для вузов и средних образовательных учреждений. В этом ряду: изучение опыта и введение близких по содержанию образовательных курсов по критическому восприятию информации в Интернете для школьников, проведение комплексных антиэкстремистских семинаров для преподавателей, расширение учительских и профессорских обменов России и участников ОДКБ, именно под углом разработки совместных антиэкстремистских мер. Совместные проекты ОДКБ с религиозными лидерами традиционного ислама...

***

Понятно, что не все обозначенные темы получат свое развитие; может быть предложен другой набор инициатив. Тем не менее, часть из них необходимо воплотить в жизнь просто ради сохранения ОДКБ в качестве современной организации.

Главное условие их реализации - увеличение бюджета. Речь идет фактически об очередной субсидии России в пользу достаточно проблемного круга «близких партнеров». Но в случае таких программных инвестиций донорство оправдано появлением качественного интеграционного эффекта.

Александр Караваев – научный сотрудник Института Экономики РАН

Версия для печати