27.03.2017 | Борис Макаренко

Президентство, начавшееся в осаде

Со вступления Д.Трампа в должность президента США прошло чуть более двух месяцев, и ситуация выглядит парадоксальной. С одной стороны, этот непродолжительный срок настолько насыщен событиями и конфликтами, что кажется очень длинным. С другой стороны, можно сказать, что президентство еще не вполне началось.

Речь идет не только о необычно медленном заполнении должностей, назначение на которые зависит от президента, но и о «шлейфе» избирательной кампании. Разбирательство вокруг «вмешательства России» в президентские выборы только набирает обороты и, видимо, еще долго будет серьезной угрозой для легитимности нового президента. Да и многие другие экспрессивные заявления и поступки Трампа и его команды более похожи на «ударные акции» избирательной кампании, а не действия исполнительной власти.

Это и неудивительно: прошлогодняя президентская кампания велась, по словам американского аналитика Ж.Буйе, «не вокруг политического курса, а вокруг ценностей и приоритетов»: последние, сформулированные Трампом в предельно популистской и конфронтационной манере, теперь предстоит переводить в конкретные законопроекты и решения, а это оказывается непростым делом. Именно контраст между эмоциональной и максималистской повесткой дня с одной стороны – и конфликтным, полным скандалов и «спотыканий» началом его президентства породили беспрецедентную ситуацию: рейтинги одобрения и неодобрения деятельности президента стояли необычно низко – на отметке 44% на 44% - в день его инаугурации, через две недели отрицательный рейтинг уже дорос до 48,6%, а к настоящему времени соотношение составляет 42% на 52% в пользу негатива.

Описывая сегодняшнюю ситуацию, главный редактор влиятельного Интернет-издания The Huffington Post Говард Файнман сравнивает команду Трампа с мятежниками, захватившими королевский дворец, но не способными утихомирить столицу, тем более – установить контроль над провинцией: «Трамп осажден со всех сторон», - заключает он. Эта аллюзия во многом справедлива, однако «осада» с разных сторон имеет разный характер, и по большей части подразумевает скорее ограничение свободы и «введение в рамки» неординарного политического лидера – причем разное по конфигурации и по стратегии действий.

Четыре сдержки против Трампа

Эти четыре линии осады – государственная бюрократия, республиканский истеблишмент, Демократическая партия (а за ней – весь либеральный истеблишмент в СМИ и гражданском обществе) и внешние партнеры. За исключением Демократов – оппозиционеров, становящихся почти антагонистами, остальные три – должны были бы считаться союзниками , партнерами или исполнителями при президенте США, избранного от Республиканской партии. И эти роли они, как мы постараемся показать ниже, отнюдь не утратили. Однако личность Трампа и история его прихода в Белый дом вынуждают их играть непривычные роли – сдерживать президента, «воспитывать» его (как ни странно звучит этот глагол), адаптировать партнерства к его особенностям.

Важно понимать еще одну закономерность, которая из России не всегда воспринимается в должном масштабе. Внешнеполитические проблемы (в широкой трактовке) являлись важнейшей частью предвыборной риторики Трампа и – во многом благодаря расследованию «русского следа» - остаются на переднем плане новостной ленты о его президентстве. Однако судьба президентства и лидерство Трампа зависят все же в первую очередь от того, насколько успешен и эффективен он будет на внутриполитической арене. А первые шаги на этом поприще – это формирование команды, уверенное управление штурвалом бюрократических ведомств и первые ключевые реформы, требующие принятия законов. У Трампа многое из этого получается с большим трудом. Есть и успехи, вырисовывается идейно-политическая идентичность этой администрации, и оно выглядит достаточно предсказуемо: право-консервативное в привычном для Америке смысле, но есть и много неудач и нерешенных проблем.

Трамп и бюрократия

Формирование команды Трампа еще не завершено: даже одно из 23 кресел членов кабинета пустует, куда больше вакансий на втором-третьем уровне руководителей департаментов. Это не случайность: не зная ни стратегических планов Трампа, ни его стиля руководства «регулярными» бюрократическими ведомствами многие серьезные кандидаты сомневаются, принимать ли им приглашения.

По своему составу кабинет выдержан в давно забытых – считающихся ныне слишком «правыми» - традициях. Суммарное достояние членов кабинета побило все рекорды: два миллиардера, несколько мультимиллионеров, множество выходцев из частного бизнеса. Всего четыре женщины, причем ни один из четырех постов, считающихся наиболее важными, им не достался (впервые за несколько десятилетий). На три четверти кабинет состоит из белых мужчин.

В заслугу Трампу ставят то, что «обжегшись» на Майкле Флинне, «команду национальной безопасности» он в конечном счете сформировал из людей, пользующихся серьезной репутацией в вашингтонском истеблишменте. Предложенная им кандидатура члена Верховного суда Нила Горсача вызвала шквал критики у либералов, но профессиональное юридическое сообщество сочло ее безупречной.

Неожиданной новацией в кадровой политике стало назначение в департаменты (по крайней мере в 16 органов исполнительной власти) «старших советников Белого дома», а на самом деле – как их немедленно прозвали – «комиссаров», «глаз и ушей» Трампа. Они подчиняются не секретарям (главам департамента), а офису по делам кабинета – части аппарата Белого дома и обзавелись кабинетами в непосредственной близости от кабинетов секретарей.

Трения между аппаратом президента и департамента были всегда, особенно когда это касалось приоритетных для президента проблем или публичных высказываний руководителей департаментов, тем не менее, никто из предшественников Трампа ничего подобного не предпринимал. Единственная аналогия, которую нашли американские историки – специальных назначенцев в департаментах при Аврааме Линкольне, который боялся, что высшие бюрократы тайно симпатизируют конфедератам – но тогда шла гражданская война… Формальное оправдание такой необычной мере предложил близкий к Трампу экс-спикер нижней палаты Ньют Гингрич: по его словам, над бюрократией, которой светит серьезное сокращение, необходим жесткий контроль: «когда осушаешь болото, нужно присматривать за аллигаторами». На самом же деле по мнению искушенных аналитиков, дело в сочетании двух факторов – оба связаны с «аутсайдерством» Трампа в столичном истеблишменте. Во-первых, Трамп недостаточно хорошо знает (а потому не считает полностью лояльными) большинство своих назначенцев на посты в кабинете; во-вторых, нуждается в свободе действий, когда речь идет о выполнении предвыборных обещаний (что мы выше назвали «продолжением кампании после выборов»). Так, наблюдатели заметили, что ни министр обороны Мэттис, ни министр внутренней безопасности Келли не были в курсе того, как далеко зайдет первый указ Трампа о запрете иммиграции из восьми стран.

Конфликты будут неизбежны: большинство «комиссаров» Трампа – это бывшие функционеры его избирательного штаба, аппаратчики Национального комитета Республиканской партии, активисты консервативных движений, лоббисты, предприниматели – как правило, не имеющие профессиональной компетенции в делах тех департаментов, над которыми их приставили надсмотрщиками. Одного из них глава департамента по защите окружающей среды Скотт Прюитт был вынужден отстранить от участия в большинстве совещаний, поскольку тот переусердствовал с непрошенными советами своему секретарю.

Дополнительные проблемы может создать сокращение бюджетов многих департаментов, зачастую связанное не просто с оптимизацией бюрократии, а идеологической повесткой Трампа. Так, сильно урезаются бюджеты Госдепартамента (на 54 миллиарда долларов) и Агентства по защите окружающей среды (на треть): борьба с излишним регулированием промышленной деятельности (чтобы не мешали строить нефтепроводы) и «излишней» по мнению Трампа, активностью на внешней арене.

Впрочем, борьба с «зарегулированностью» и забюрокраченностью имеет свои пределы. Так, президентский указ, изданный во исполнения одного из приоритетных (как прописано в предвыборном «Контракте с Америкой) обещаний об отмене федеральных регулирующих норм, вышел куцым, из-под обещанного правила: «чтобы ввести одну новую норму, нужно отменить две действующие» были сделаны столь обширные исключения (в первую очередь, по части безопасности и охраны правопорядка), что вряд ли он даст серьезный эффект, хотя формально «галочку» об исполнении обещания Трамп сможет себе поставить.

Вообще указы (executive orders) – пока самое эффективное направление действий Трампа. Он отменил регуляторные нормы, касающиеся угольной отрасли, запреты на строительство нефтепроводов, вышел из многосторонних торговых соглашений (кроме НАФТА, которому обещает серьезное переопределение), ужесточил правила обращения и репатриации нелегальных мигрантов.

Таким образом, процесс взятия в руки «штурвала управления» далек от завершения и будет приносить еще многие сбои и скандалы, однако – процесс пошел.

Трамп между республиканцами и демократами

И в отношениях Трампа с политическим классом страны есть как достижения, так и серьезные проблемы.

С одной стороны, Республиканская партия приняла его как своего лидера: сколько бы ни было и ней сомнений и оговорок, иного и быть не могло: Республиканцы «истосковались» по исполнительной власти, у них много лет готова повестка дня реформ, и по большинству направлений она совместима с платформой Трампа по крайней мере по общему вектору (хотя в деталях, в которых, как известно, кроется дьявол, множество расхождений, и они уже выходят на поверхность). Ситуация для Республиканской партии уникальна: свой президент, плюс большинство в обеих палатах – упускать такой шанс на продвижение своей программы недопустимо.

Главное свидетельство того, что Республиканцы играют единой командой – реакция республиканцев на выступление в Конгрессе директора ФБР Джеймса Коми по проблеме «российского вмешательства» в американскую избирательную кампанию. К этой проблеме и ее возможном влиянии на последующие этапы президентства Трампа мы еще вернемся, пока же отметим, что представители Республиканской партии и на самих слушаниях, и вокруг них выступали как «сторона защиты» своего президента, оспаривали аргументы Коми, сеяли сомнения в аргументированности его утверждений и т.п. Партия большинства осознает угрозу от этого расследования и стремится минимизировать урон. В долгосрочной перспективе, если дело дойдет до возбуждения процедуры импичмента, Республиканцы как партия его не поддержат, во всяком случае, если не будет «убийственных» доказательств: стремление удержать «цельность» своей власти (а это возможно только при легитимном президенте) слишком сильна, а более популярного в республиканском электорате лидера, чем Трамп нет, и многие годы не будет.

Правда, ограничителей и исключений в этой ситуации тоже немало. Во-первых, поляризация американской политики, начавшаяся при Обаме, достигла своего максимума. Если раньше голосование в Конгрессе редко было поляризованным по партийному признаку (т.е. партия, оппозиционная президенту, вполне могла не голосовать против инициированных им законопроектов), то теперь это почти невозможно. Такая ситуация – солидарное голосование Демократов «против» - проявила себя при утверждении назначенцев Трампа на посты в кабинете, продолжится она и при прохождении ключевых законопроектов: Демократы считают это единственно возможной тактикой оппонирования Трампу. А большинство Республиканцев не столь большое: достаточно, чтобы законопроект не поддержали двое республиканских сенаторов и два десятка конгрессменов (а такие отклонения от партийной линии – норма американской политики), и законодательная инициатива будет провалена: это уже случилось при голосовании по кандидатуре Бетси Девос на пост руководителя Департамента образования – она была утверждена лишь благодаря тому, что «за» - при равенстве 50:50 - проголосовал председательствующий в Сенате вице-президент (редчайший случай, когда спикер пользуется этим правом).

Во-вторых, при совпадении по «общему вектору», позиции Трампа и верхушки партийного истеблишмента не столь уж едины. Для реализации своей внутриполитической повестки Трамп и его партия вынуждены начинать с отмены «Обамакэр» - системы медицинского страхования, введенной его предшественником. «Отложить вопрос» было нельзя: во-первых, это – приоритет платформы Трампа и знаковая тема для всей Республиканской партии на протяжении многих лет. Во-вторых, что более существенно, без контрреформы в медицинском страховании невозможны другие – тоже приоритетные для администрации Трампа и Республиканцев шаги, от принятия бюджета до налоговой реформы. И тем не менее, рассмотрение законопроекта пришлось сначала отложить, а 24 марта – вообще отозвать из Конгресса. Относительно умеренный проект «Райанкэр», имя которому дал спикер нижней палаты Пол Райан, должен был принести бюджетную экономию в 337 млрд долларов, но лишить медицинской страховки 24 миллиона американцев. Проект вызывал много вопросов – не только у оппонентов, но и внутри Республиканской партии: в частности, просчитывалось, что при его применении больше пострадают избиратели в «красных», т.е. находящихся под контролем республиканцев штатов. Тем не менее, правому крылу конгрессменов-республиканцев, объединенных в «Кокус свободы» и этот проект показался недостаточно радикальным. Все чего добился Трамп – отказ руководства кокуса от решения о солидарном голосовании против «Райанкэр», что давало Трампу (а он лично возглавил этот процесс) возможность договариваться с членами кокуса в индивидуальном порядке. С задержкой в один день законопроект был представлен палате, но в последний момент – снят: простого большинства голосов он не набирал.

Республиканцы – и Трамп, и Райан, пытаются сохранить лицо и объявляют своим новым приоритетом налоговую реформу. То, что о ней сегодня известно приводит в восторг крупный бизнес и сильнейшее недоумение всех остальных. Эта реформа представляет собой наиболее глубокое со времен Рейгана снижение налогов на бизнес и на наиболее зажиточные слои населения. Сторонники – если не Трампа, то его правой политики, предрекают, что в совокупности с другими мерами (например, стимулированием добычи нефти в США и нефтепроводами из Канады) и общим позитивным трендом в американской экономике (начавшимся еще при прежней администрации) это даст достаточно сильный эффект и обеспечит Республиканской партии успех – т.е. усиление большинства в обеих палатах – на промежуточных выборах в Конгресс в 2018 г. Однако более реалистично ожидать не столь быстрого эффекта: наблюдатели указывают, что такое снижение налогов не даст немедленного роста числа рабочих мест в тех отраслях и тех территориях, где Трамп получил наиболее высокую поддержку белого низшего среднего класса.

ФБР идет по «русскому следу»

Хотя уходящая администрация Обамы приложила максимум усилий для того, чтобы привлечь внимание американского истеблишмента к проблеме «вмешательства» России в предвыборную кампанию, было бы ошибкой сводить нынешнее расследование ФБР к межпартийному соперничеству. Не задаваясь вопросом, имело ли такое вмешательство место, отметим главное: в том, что это правда, уверено все разведывательное сообщество США, и ему верит большинство американского политического класса, причем главную угрозу видит в самом факте «подрыва демократии» - такой термин употребил на слушаниях в Конгрессе директор ФБР Джеймс Коми - внешней силой. По этой причине расследование неизбежно примет затяжной характер и даст ФБР высокую степень административной автономии в действиях. Республиканцы, как указывалось выше, скептически допрашивали Коми, но останавливать расследование не будут. Наблюдатели вспоминают, что в двух аналогичных случаях расследований действий президентов в недавнем прошлом ФБР вставало фактически в оппозицию Белому дому, а отношения президентов – Р.Никсона в 70-е и Б.Клинтона в 90-е с директорами ФБР приобретали конфронтационный характер. Профессор Принстона Дж.Зелизер обращает внимание, что данная проблема: «уже отняла у президента много времени, и рискует вырасти в масштабе».

«Америка на первом месте»: Трамп и зарубежные партнеры

Главный лозунг кампании Трампа – и секрет его победы – «Америка прежде всего». Это, помимо всего прочего подразумевает, что отношения с внешним миром также рассматриваются как средство решения внутриполитических проблем.

Общий тренд внешнеполитических усилий Трампа: там, где речь идет о торгово-экономических отношениях, ему удалось навязать свою повестку пересмотра «правил игры». Это касается и выхода из соглашений о свободной торговле, и переговоров с партнерами по НАФТА (Канадой и Мексикой). Достаточно спокойный характер носят и отношения с восточноазиатскими партнерами, меньше, чем можно было ожидать, конфликтности на китайском направлении политики.

Там же, где речь идет о стратегических отношениях с союзниками по западному лагерю, отношения выстраиваются непросто. Наиболее показателен визит в Вашингтон федерального канцлера Германии А.Меркель: то, что два политика говорили на разных языках и не смогли совместить подходы и позиции, было очевидно на итоговой пресс-конференции. «Повышали голос» на Трампа не только из Германии, возмутившейся обвинениями Трампа в задолженности перед НАТО, но и из Великобритании (также по поводу неуклюжего обвинения, что именно британская спецслужба по просьбе Обамы прослушивала трамповский небоскреб), и из Ирландии, премьер-министр которой фактически «отчитал» Трампа за иммиграционную политику (напомнив, скольких ирландцев Америка приняла за свою историю).

Принципиальная позиция западных союзников плюс «истеблишментная» команда Трампа, занимающаяся проблемами безопасности и международных отношений, позволяют прогнозировать, что «осаждающие», скорее всего, добьются того, что внешняя политика Трампа в отношении Запада не претерпит принципиальных изменений, хотя путь к выстраиванию привычного для Европы стиля отношений с американским – старшим – партнером окажется непростым.

На российском направлении – по очевидным причинам – активности ждать не следует, хотя это не равнозначно отсутствию перспектив.

Как Трамп держит удар

Описывая реакцию Трампа на все эти многочисленные проблемы, наблюдатели подчеркивают тревожные симптомы: он неохотно встречает плохие новости, быстро устает от рутинной работы и склонен передоверять ее другим, крайне болезненно и «лично» воспринимает недружественные заявления и критику.

Проявлениями упомянутого выше синдрома «продолжения избирательной кампании после выборов» стали «не соответствующие действительности» заявления, например, о «прослушке» Обамой штаба Трампа и т.п. Все это и подрывает авторитет администрации и ослабляет мотивацию команды Трампа.

Видимо, провал законопроекта о реформе медицинского страхования побудит президента проделать «работу над ошибками», взять паузу, продолжительность которой трудно просчитать. Но без активности и высокой мотивации лидера его команда менее способна к действиям, чем устойчивая исполнительная власть при предыдущих президентах.

Перспективы «осажденного президента»

Обзор различных сторон начала президентства Трампа скорее подтверждает аллюзию «президентства в осаде». Наверное, такая ситуация была неизбежной: Трамп – популист, а популисты приходят к власти редко, но если это случается, они оказываются в конфликте с большей частью элиты, на критике которой добились победы. В случае Трампа это усугубляется сразу несколькими факторами. Во-первых, Трамп победил под флагом респектабельной и истеблишментной партии, совместить с которой популистскую повестку дня оказывается непросто. Во-вторых, современному – в том числе «трамповскому» - популизму присуща изоляционистская позиция, несвойственная стране-лидеру глобализационных процессов. Так что «выход из осады» рискует затянуться.

Это не означает, что Трамп, или Республиканская партия в целом обречены на электоральные неудачи, и тому есть несколько причин. Во-первых, в «плохой форме» находятся их соперники – Демократическая партия, деморализованная своим поражением. Демократы отчаянно ищут лидеров, но ушедший в отставку с хорошим рейтингом Барак Обама – скорее, моральный авторитет, а интерес к персонам типа сенаторов Сандерса и не менее «неортодоксальной» Элизабет Уоррен скорее строится на «антитрамповской эмоции» - вряд ли они способны бросить серьезный вызов действующему президенту. Свои провалы демократы пытаются компенсировать «хождением в народ», активной работой на низовом уровне. В принципе это верная тактика, но какие результаты она принесет к промежуточным выборам через полтора года, пока сказать невозможно.

Вторая причина для оптимизма – сохраняющиеся симпатии к Трампу у тех, чьими голосами он одержал победу и республиканского электората в целом. Недавние фокус-группы с избирателями Трампа в одном из графств Пенсильвании, которое резко изменило в его пользу электоральные симпатии показали, что эти избиратели не только сохраняют верность Трампу, но и не чувствительны к его ошибкам и критике в его адрес.

Резюмируем: шансов на «выход из осады» Трамп не утратил. Его перспективы зависят, во-первых, от способности выстроить единую линию со своими однопартийцами, обрести рациональную линию ответа на критику, а в более отдаленной перспективе – от того, как будет себя чувствовать американская экономика.

И совсем последнее: перспективы отношений «трамповской Америки» с Россией. Пожалуй, главный плюс для этих отношений в том, что наша страна не входит в число «осаждающих» Трампа, создающих ему новые проблемы и ведущих идеологическую пикировку. Это открывает возможности для относительно спокойного и ровного диалога, продвижения по тем направлениям, где интересы России и США не находятся в остром конфликте.

Борис Макаренко – председатель правления Центра политических технологий

Версия для печати