25.07.2017 | Евгений Ляпин

Польша: свертывание демократии?

Долгое время вызовы авторитаризма оставались для ЕС сугубо внешним фактором. Ситуация изменилась после того, как премьер-министр Венгрии Виктор Орбан открыто заявил об отказе от общеевропейской либеральной повестки дня. Вместо нее предлагается модель «общества, основанного на труде». «Демократия не обязательно должна быть либеральной», - повторяет в своих выступлениях Орбан.

2015-й год показал, что Венгрия – не единственная страна на востоке Европы, где избиратель готов поддержать концепцию «нелиберальной демократии». Польша, которую известный болгарский политолог Иван Крыстев назвал «детищем посткоммунистических успехов» и «лучшим европейским экономическим игроком последней декады», всего за несколько месяцев трансформировалась в патерналистскую автократию.

Начало этому процессу положил триумф партии Ярослава Качиньского «Право и справедливость» (ПиС) на парламентских выборах. По их итогам правые популисты получили контроль над Сеймом, Сенатом и Советом министров. Ранее кандидат от ПиС Анджей Дуда выиграл президентские выборы. С января 2016 года была значительно усилена зависимость общественных СМИ от государства: назначение их руководства перешло в исключительную компетенцию министра государственной казны (сейчас этот пост занимает представитель партии Качиньского Хенрик Ковальчик). Единственной ветвью власти, еще не подчиненной напрямую интересам ПиС, является судебная система. Однако наблюдатели не сомневались, что продержится она недолго.

Наступление на Конституционный трибунал

Первая атака была предпринята уже в конце 2015 года. Ее целью стал Конституционный трибунал. Принятый обеими палатами парламента и подписанный президентом закон был направлен на максимальное блокирование деятельности ключевого органа юстиции. Отдельным положением прописывалось, что Конституционный трибунал обязан рассматривать дела строго в порядке их поступления. При этом его решения могли получить силу, только если за них было подано не менее 2/3 голосов при соблюдении кворума в 13 из 15 судей. Эксперты полагают, что данная инициатива на несколько лет устранила бы участие Конституционного трибунала в актуальных политических вопросах. Кроме того, ссылаясь на допущенные процедурные нарушения, депутаты от ПиС и популистского движения Kukiz’15 добились отставки ряда назначенных ранее членов коллегии.

Столь брутальное вмешательство в судебную систему привело к гражданским протестам и резкой критике со стороны Еврокомиссии. Последняя сделала специальное заявление, в котором напомнила польским властям об их обязательствах уважать ценности Европейского Союза, в том числе, принцип верховенства права. В документе также содержалось предупреждение, что нарушения в данной сфере могут повлечь введение санкций. Давление со стороны Брюсселя возымело некоторый результат: на рассмотрение Сейма были предложены поправки, смягчающие изначальные положения закона. Вместе с тем, Конституционный трибунал, с самого начала признавший реформу незаконной, отказался одобрить и новую редакцию в полном объеме. Также при ее составлении не были учтены многие замечания Венецианской комиссии – ведущего экспертного органа по конституционному праву при Совете Европы. Однако правительство ПиС явно не собиралось сдавать назад. Вердикт Конституционного трибунала был официально проигнорирован. По словам премьер-министра Беаты Шидло, судьи стали участниками «политического спора, который подпитывает оппозиция». В июле 2016 г. парламент принял закон в скорректированной версии, после чего он был завизирован президентом.

Упрямство сторонников Качиньского привело к тому, что Польша в самое короткое время лишилась огромной части своей европейской репутации. «Еще десять лет назад трудно было себе представить, что у власти в Варшаве окажется правительство, которое без лишних угрызений совести, <…> будет фактически ликвидировать Конституционный суд, ставя тем самым себя выше него», - с сожалением пишет обозреватель Die Welt Томас Шмид. В европейских структурах особый акцент делается на том, что изменения в польском законодательстве и судебной практике инициированы в интересах конкретной политической силы. Так, по мнению Венецианской комиссии, реформа Конституционного трибунала запускалась с целью «обеспечить соответствие действий суда воле нынешнего политического большинства». Эммануэль Макрон еще во время предвыборной кампании указал Ярослава Качиньского в числе руководителей режимов, «которые ежедневно нарушают многочисленные свободы» и выступают друзьями Марин Ле Пен.

Потеряв большинство европейских союзников, Польша сохранила расположение со стороны нового президента США. Дональд Трамп подходит к проблеме куда менее щепетильно, чем его предшественник и представители ЕС. 6 июля 2017 года во время визита в Варшаву он произнес речь, наполненную исторической фасцинацией и щедрыми комплиментами. Если Еврокомиссия постоянно указывает на противоречие польских законодательных новаций европейским ценностям, то президент США уверен, что именно в поляках живет «дух Европы». Слова Трампа прибавили 4% к рейтингу правящей партии и, вероятно, укрепили ее в намерении продолжить штурм национальной юстиции.

Катастрофа юстиции

Основной посыл, продвигаемый спикерами ПиС и лояльными им СМИ, заключается в неэффективности и кастовой замкнутости существующей судебной системы. Заместитель министра юстиции Марцин Вархол охарактеризовал текущее положение как «патологию», когда «решение по делу зависит только от хороших отношений с президентом суда или судьями высшей инстанции». Действительно, согласно январскому опросу общественного мнения, 49% поляков негативно воспринимают работу органов правосудия. У функционеров ПиС также имеются поводы быть недовольными судебными решениями. 31 мая Верховный суд отменил президентский указ о помиловании вице-президента ПиС и бывшего главы антикоррупционного бюро Мариуша Каминьского, осужденного на три года за превышение служебных полномочий. Помимо этого, Ярослав Качиньский постоянно подчеркивает, что суды зачастую саботируют процесс декоммунизации, «защищая тех, кто служил старому режиму». В то же время «Право и справедливость», благодаря доверию большинства избирателей, располагает необходимым «демократическим мандатом», чтобы провести радикальные реформы в этой сфере.

К заседанию Сейма в среду 12 июля были подготовлены два законопроекта. Первый касался изменения принципов формирования Национального судебного совета, в ведении которого находится назначение судей. В его состав входят 25 человек, из них 15 выбираются представителями судейского сообщества, 4 делегируются Сеймом, 2 – Сенатом, 1 назначается президентом. Кроме того, членами совета являются министр юстиции, председатели Верховного и Высшего Административного судов. Согласно новым правилам, предполагается передать Сейму квоту судейского сообщества, досрочно прекратив полномочия всех тех, кто сегодня занимает эти места. Чтобы получить номинацию, потенциальному участнику совета необходимо будет заручиться поддержкой 50 депутатов и спикера палаты. Судейские ассамблеи могут давать рекомендации по кандидатурам, но парламент не обязан им следовать. Опираясь на большинство в обеих палатах, ПиС получит возможность контролировать 22 или 23 члена национального судебного совета из 25. Иными словами, весь состав судейского корпуса Польши будет так или иначе согласовываться с Ярославом Качиньским и его окружением.

Второй законопроект существенно усиливает роль министра юстиции (сейчас пост занимает Збигнев Зёбро – лидер союзной ПиС партии «Солидарная Польша»). Ему предоставляется право назначать и смещать председателей судебных учреждений, а также их директоров (заведующих финансовой частью). «Это значит, что, не предъявляя никаких поводов (без всяких аргументов), министр Збигнев Зёбро в течение 6 месяцев после вступления закона в силу сможет уволить всех начальников и их заместителей, а на их место назначить людей, которых выберет сам, при этом он уже не будет должен выслушивать мнения разных судебных организаций», – говорится в материале издания Dziennik Gazeta Prawna. Также в рамках реформы запланирована отставка всех судей Верховного суда – за исключением тех, кого решит оставить на должности министр юстиции. Большинством голосов Сейм одобрил данные законопроекты. В ночь на субботу, 15 июля, они успешно прошли процедуру голосования в Сенате. Сторонники Качиньского не скрывали своего торжества. «Результатом будет быстрая и эффективная работа судов, вердиктам которых поляки смогу доверять. Предлагаемые изменения вернут независимость и беспристрастность. Нет ничего лучше демократического контроля», – уверял Марцин Вархол.

Оппозиция и представители судейского сообщества восприняли случившееся как настоящую политическую катастрофу. Большинство комментаторов сходятся во мнении, что действия ПиС и ее союзников покончили с разделением властей и независимостью судебной системы. «Так начинается диктатура», - коротко резюмировал вице-президент партии «Гражданская платформа», бывший министр юстиции Польши Борис Будка. Председатель Верховного суда Малгожата Герсдорф назвала день голосования в Сейме по законам о реформе юстиции «черной средой для страны». В либеральных кругах звучит и еще более мрачная оценка, согласно которой июльские новации – это не просто процедурный или законодательный провал, это отказ от целой системы ценностей, цивилизационный разворот. «По завершении данного процесса Польша уже не будет страной Запада – мы станем частью Востока», - делает горькое пророчество бывший председатель Конституционного трибунала Анджей Жеплинский. В том же духе выразился и глава Европейской народной партии (куда входит и «Гражданская платформа») в Европарламенте Манфред Вебер: «Была пересечена красная линия. Этим голосованием ПиС положила конец верховенству закона и демократии в Польше и покинула сообщество европейских ценностей».

Начало протестов

В воскресенье, 16 июля, во всех крупных городах страны прошли акции протеста. По данным варшавской мэрии, в столице на улицы вышли около 10 000 человек (по данным полиции, 4 500). Один из популярных лозунгов гласил: «Вы вернетесь с выходных и не застанете демократию». Организаторами митингов выступили Комитет обороны демократии, либеральная проевропейская партия «Nowoczesna» («Современная») и внепарламентская левая партия «Razem» («Вместе»). Среди выступавших перед манифестантами был и автор польских экономических реформ Лешек Бальцерович. Он охарактеризовал курс Качиньского как возвращение к «социалистической диктатуре».

Антиправительственные митинги могут стать подходящей площадкой для консолидации оппозиционных партий. Лидер «Гражданской платформы» Гжегож Схетына, стоя рядом с Рышардом Петру из партии «Nowoczesna», пообещал собравшимся: «Великая битва началась. Мы должны быть вместе сейчас. Мы будем работать над созданием единого оппозиционного клуба в парламенте и составим единый список на следующих выборах». Согласно опросу, проведенному 19 июля Институтом рыночных и социальных исследований, три потенциальных участника оппозиционной коалиции («Гражданская платформа», «Nowoczesna» и Польская крестьянская партия) на будущих парламентских выборах (2019 г.) в совокупности пока набирают меньше голосов (35,7%), чем «Право и справедливость» (36,5%). Впрочем, многие аналитики считают, что даже если ПиС и проиграет, она сможет добиться аннулирования такого результата, поскольку в ее руки перешли все необходимые юридические механизмы.

Группа авторитетных польских политиков и общественных деятелей, включая трех экс-президентов Леха Валенсу, Александра Квасьневского и Бронислава Коморовского, выступила с обращением к обществу: «Мы, граждане, несмотря на разницу взглядов между нами, несмотря на партийную принадлежность, становимся на защиту наших прав. Становимся ради гражданской солидарности, которая родилась из крупнейшего в истории Европы мирного восстания в августе 1980 года. Мы боремся, поскольку проигранный бой за Верховный суд будет началом неограниченного произвола и диктатуры нынешнего правительства».

После воскресных протестов слово взял президент Анджей Дуда. Он сделал заявление в примирительном тоне: «Органы юстиции должны быть реформированы, но они должны быть реформированы разумно». Как и в случае с Конституционным трибуналом, была предложена более мягкая законодательная норма. В частности, Дуда считает необходимым, чтобы кандидатуры членов Национального судебного совета получали одобрение, по крайней мере, 60% депутатов Сейма. Таким образом, при выдвижении номинантов обязательно учитывались бы голоса оппозиционных партий. Лишь при соблюдении этого условия, по его собственным словам, президент Дуда готов подписать новый закон. На более крупные уступки противникам реформы рассчитывать не приходится.

Заседание Сейма 18 июля выдалось драматичным. Гжегож Схетына предложил начать его с минуты молчания по умершей польской демократии. Тысячи манифестантов, отделенных от стен парламента полицейским кордоном, скандировали: «Позор!». Борис Будка призвал Ярослава Качиньского уважать принцип разделения властей хотя бы в память о покойном брате – президенте Лехе, но получил в ответ лишь грубую отповедь. «Не вытирайте свои предательские рожи именем моего брата! Вы уничтожали его, вы убили его, сволочи!», - тряся кулаками, закричал с трибуны лидер ПиС. В четверг, 20 июля, голосами 235 депутатов Сейма из 460 закон о Верховном суде был одобрен в третьем, завершающем чтении. В ночь с пятницы на субботу он прошел и через голосование в Сенате без каких-либо дополнительных поправок. На этом парламентскую борьбу за независимость судебной системы можно считать окончательно проигранной.

Отказ от диалога

Остаются, в сущности, два сценария, при которых возможно восстановление прежнего конституционного порядка. Первый – это массовые гражданские акции протеста. Вечером 20 июля «Гражданской платформе» и Комитету обороны демократии удалось вывести на демонстрацию, по некоторым данным, до 50 000 варшавян. Их поддержали манифестанты в Кракове, Гданьске, Лодзи, Вроцлаве и Щецине. По заверениям Схетыны, он не хочет Майдана в Польше, «но Качиньский и большая часть “Права и справедливости” делают для этого всё».

Второй путь – вмешательство со стороны Брюсселя. Еще в 2016 году Томас Шмид отмечал в публикации для Die Welt: «Складывается впечатление, что <…> Ярослав Качиньский <…> как будто регулярно проверяет, как далеко можно зайти в нарушении прописанного в Копенгагенских критериях, выполнение которых необходимо для вступления в ЕС». Председатель Европарламента Антонио Таяни 18 июля направил Анджею Дуде довольно мягкое, но недвусмысленное послание: «По просьбе широкого большинства лидеров политических групп Европейского парламента посылаю вам четкий сигнал беспокойства. Принимая во внимание вашу роль гаранта польской Конституции, призываю вас рассмотреть эти вопросы и принять во внимание это беспокойство». На следующий день коллегия еврокомиссаров обсудила последние законодательные новации в Польше и приступила к оперативной подготовке рекомендаций на этот счет. Первый вице-президент Еврокомиссии Франс Тиммерманс объявил том, что представляемый им орган «быстро подготовится к запуску процедуры по предотвращению нарушения законодательства ЕС на следующей неделе».

Польша может стать первой страной, в отношении которой будет применена подобная мера, основанная на исполнении 7-й статьи Договора о Европейском Союзе. Если процедура будет запущена, то Варшава рискует лишиться права голоса в Европейском совете. Страны ЕС располагают также и финансовыми инструментами воздействия. Достаточно сказать, что Польша является крупнейшим получателем средств из фондов Евросоюза – по данным издания Bloomberg, их общий объем с 2004 года составил более 250 млрд. евро. Во Франции и Германии все чаще называют ненормальной ситуацию, когда государство, которое отказывается уважать фундаментальные европейские ценности, продолжает пользоваться финансовыми ресурсами Брюсселя.

В пятницу, 21 июля, выяснилось, что поддержку действий ПиС со стороны США также нельзя считать безоговорочной. Государственный департамент квалифицировал законодательные изменения в Польше как «подрывающие самостоятельность системы юстиции и ослабляющие верховенство закона». Едва ли не единственным исключением на этом фоне выглядит Венгрия. Виктор Орбан в весьма эмоциональной манере встал на защиту польского правительства: «Наступление инквизиции против Польши не преуспеет. Любой благородный человек <…> в таких случаях всегда должен стоять на стороне атакуемого. Так и я посылаю мое слово <…>: мы вместе с Польшей».

Одной из ключевых фигур в конфликте между Варшавой и Брюсселем следует назвать Дональда Туска – бывшего премьер-министра Польши, действующего председателя Европейского совета и, как полагают многие, будущего кандидата в президенты республики. Он обратился к Анджею Дуде с предложением о встрече и начале широкого диалога для поиска сбалансированного решения, «которое смогут принять поляки, большинство в Сейме, оппозиция, президент и Европейский союз». Туск не стал скрывать, что отношения Польши и ЕС находятся на «фатальном уровне». Репутация страны обрушена. «Уже давно о Польше не говорили так громко и очень давно — так плохо», - констатирует председатель Евросовета. Хотя он не верит в запуск процедуры по 7-й статье, республике, тем не менее, реально угрожает «маргинализация в Европе». В предотвращении этого «черного сценария» Туск видит свою общую задачу с действующим руководством Польши.

Однако и президент, и правительство поспешили показать, что не изменят позиции по данной теме. Как сообщил представитель Анджея Дуды Кшиштоф Щерский, во встрече нет необходимости, поскольку «дело судебной реформы не является предметом работы Европейского совета». Ранее заместитель министра иностранных дел Конрад Шиманьский дал понять, что если Брюссель введет санкции, Польша обжалует это в суде ЕС.

Остается открытым лишь один вопрос: на чью сторону в данном конфликте встанет польское общество? Национального правительства, авторитарные инстинкты и партийный эгоизм которого спровоцировали кризис? Или Европейского союза, готового ввести санкции по неочевидной для многих поляков причине? Удастся ли оппозиции вернуть страну к либеральной повестке дня, или Польша надолго перестанет быть западной демократией?

Евгений Ляпин – политический обозреватель

Версия для печати