24.01.2005 | Татьяна Становая

МОНЕТИЗАЦИЯ ЛЬГОТ: ЗАМКНУТЫЙ КРУГ

На протяжении всей прошедшей недели правительство РФ пыталось разрешить ситуацию с массовыми акциями протеста пенсионеров, недовольных монетизацией льгот. Теперь эта реформа обойдется федеральному бюджету гораздо дороже, чем планировалось: встает проблема обеспечения принимаемых решений "живыми" деньгами, риска неконтролируемого роста инфляции. Тем временем, активность протестующих пока сохраняется на достаточно высоком уровне.

Социальное давление поставило правительство и президента перед необходимостью реагировать на выдвигаемые требования. Тактика Кремля и кабинета министров сводится к двум основным направлениям: во-первых, отстаивать неприкосновенность закона о монетизации, решая проблему путем частных уступок, которых, впрочем, становится все больше. Во-вторых, делать ставку на политическое взаимодействие с региональными властями, от решений которых сейчас в большей степени зависит снижение уровня напряженности. Однако, несмотря на все попытки не отказаться от монетизации, очевидно, что правительство вынуждено пойти на серьезные уступки, де-факто означающие частичный возврат льгот отдельным категориям населения.

Итак, правительство, как и "Единая Россия", заняло жесткую позицию в отношении недопустимости коррекции закона о монетизации льгот. Публично его в этом поддержал и президент России на традиционном совещании с правительством 17 января. Как заявил Владимир Путин, "мотивы принятия подобных решений (закона о монетизации) Госдумой и правительством - понятны. Вопрос в том, каким образом они реализуются на практике". Для восстановления "социальной справедливости" президент предложил предоставить региональным льготникам месячные проездные документы на сумму, не превышающую сумму полученных льготных выплат. Кроме того, Владимир Путин рекомендовал правительству повысить пенсии не на 100 руб. и не с 1 апреля, а на 200 руб. и с 1 марта. Позднее правительство приняло решение о повышении пенсий на 240 руб. с 1 марта.

Защищая закон о монетизации льгот, правительство также фактически вынуждено брать на себя ответственность за последствия принятия этого закона, минимизируя ответственность президента России. Выступая на заседании Госдумы РФ, министр финансов РФ Алексей Кудрин признал, что правительство "частично подставило" президента. Вместе с тем он заверил, что проблемы будут решены в течение недели-двух. "Я осознаю личную ответственность и понимаю, что это конкретно мой неуспех", - заявил в свою очередь Михаил Зурабов, говоря о проблемах, связанных с обеспечением доступности транспортных услуг на муниципальном и региональном уровнях. "Честно говоря, правительство понадеялось на то, что эта проблема будет решена регионами самостоятельно", - отметил министр. Однако, по его словам, "при ближайшем рассмотрении выяснилось, что регионы самостоятельно решить ее не могут".

Постепенное признание ответственности правительства (либо отдельных его членов) за неудачный "старт" монетизации произошло и со стороны "Единой России", которая инициировала принятие специального заявления. Представляющий правительство депутат от "Единой России", глава комитета по труду и социальной политике Андрей Исаев заявил: "Если сначала мы критиковали исключительно регионы, то теперь говорим об отсутствии достаточной координации в действиях исполнительной власти в целом".

Для Кремля и правительства основной проблемой является тот факт, что большинство льготников "переданы" регионам, а пенсионеры, не затронутые законом о монетизации льгот, и вовсе лишаются и самих льгот, и компенсаций. На ближайшее время для кабинета министров главной проблемой станет достижение договоренности с регионами и принятие последними условий федерального центра. Так, Алексей Кудрин и Михаил Зурабов представили регионам проект соглашения "О правилах обеспечения доступности транспортных услуг". Соглашения от имени центра с губернаторами будут подписывать Минфин и Минтранс. Суть этого соглашения состоит в том, что регионы должны предоставить всем льготникам (и федеральным, и региональным) льготный единый проездной билет по цене, не превышающей размер установленной в регионе компенсации. Если регион согласится на это, то федеральный центр компенсирует ему 30% стоимости каждого проездного, проданного федеральным льготникам. То есть если льготный проездной продается за 150 руб., Минфин добавит по 45 руб. за каждого федерального льготника.

Это все означает, что часть проблем окажется так и не решенной. Во-первых, предстоит большая работа по "уламыванию" регионов подписать это соглашение, которое в действительности оказывается крайней затратным для их бюджетов. Регионы будут обязаны компенсировать льготы на проезд не только "своим" льготникам, но также и федеральным (на 70%). Если же регион откажется подписывать соглашение, то он будет вынужден перевозить по льготной цене как "своих" льготников, так и федеральных, не получая вообще никакой компенсации.

Во-вторых, пенсионеры, которые вышли на улицы и которые лишены часто и льгот, и компенсаций, получат право покупки лишь льготного единого проездного билета по цене минимальной компенсации. Это вызвало резкие возражения со стороны губернаторов, на что Михаил Зурабов заявил: "Пусть льготники платят хоть сколько-нибудь - надо же с чего-то начинать наводить порядок в этой сфере". Это означает, что пенсионеры в своем большинстве льготы обратно не получат и все равно будут вынуждены платить за проезд, хоть и меньше, чем ожидалось. Планируемое же повышение пенсий может в ближайшее время оказаться "съеденным" растущими тарифами на услуги ЖКХ.

В-третьих, не снимается проблема диссонанса между регионами: все льготы и цены на проездные будут утверждаться региональными властями только для льготников "своего" региона. Это означает, что льготник из другого региона будет вынужден оплачивать свой проезд полностью. Тем не менее, наиболее острая ситуация между Москвой и Московской областью была, хотя и с большим трудом, снята. Так, правительство особенно настойчиво просило Москву разрешить областным льготникам бесплатно пользоваться московским метро, на что первоначально был дан отрицательный ответ. Только после переговоров министра финансов России Алексея Кудрина с правительством Москвы, соглашение было достигнуто - при условии частичной компенсации затрат столицы.

На этом фоне встает и другая проблема - отношений между региональными властями и транспортниками. Как известно, именно местные власти, по согласованию с транспортниками, принимают решения о повышении цен на транспортные услуги. Теперь губернаторам придется доказывать федеральному центру, что это повышение обосновано, и дотации регион получит только в том случае, если сумеет доказать убыточность работы транспортников. Более того, встанет проблема учета числа купленных единых проездных билетов региональными и федеральными льготниками. Причем федеральный центр будет выплачивать дотации только за тех федеральных льготников, которые де-факто купили единый проездной. В этих условиях региональные власти будут крайне заинтересованы в разработке и внедрении системы учета продаж единых проездных, что может стать новым препятствием для самих льготников, а соответственно, и поводом для протестов.

Таким образом, регионы оказываются в весьма тяжелом положении: они будут вынуждены прислушиваться к рекомендациям федерального центра, которые не обладают юридической силой. А весь процесс разрешения социальной напряженности приобретает политический характер, связанный с отношениями между центром и регионами.

Тем временем, сам кабинет министров ищет средства для выполнения принимаемых на себя новых обязательств. Уже сейчас очевидно, что в правительстве нет единого мнения о размерах выделения средств из бюджета. Более того, есть и существенные разногласия. Министр транспорта Игорь Левитин просит у министра финансов выделения 5 млрд. руб. для выплаты дотаций регионам за федеральных транспортников. Алексей Кудрин, в свою очередь, склоняется к значительно меньшей сумме - 3,5 млрд. руб. Игорь Левитин также просит 15 млрд. руб. для доплаты транспортникам: по 100 руб. за каждого льготника. Эти концептуальные разногласия заставили вице-премьера правительства Александра Жукова резко выступить против доплаты "транспортникам", которую он назвал отступлением от закона о монетизации. Однако Александр Жуков не сумел убедить в своей правоте министров, вынужденных идти на уступки губернаторам. Впрочем, Жуков в воскресенье также скорректировал "ортодоксальную" позицию: по его мнению, если регионы не могут монетизировать льготы, надо сохранить их в прежнем, натуральном виде.

Однако самые большие расходы ожидаются в связи с внеплановым повышением пенсий (с 1 марта - на 240 руб.). По словам Алексея Кудрина, они составят около 100 млрд. руб. Минфин надеется изыскать эти средства за счет дополнительных нефтяных доходов, не попадающих в стабилизационный фонд.

На этом фоне экспертное сообщество уже заговорило о том, что неудачный старт реформы по монетизации, рост тарифов, вброс денежных средств (компенсаций) в экономику приведут к заметному росту темпов инфляции. Так, ожидается, что она может превысить запланированный уровень по итогам года (10%) на 6%. По словам министра экономического развития и торговли РФ Германа Грефа, только за первые 17 дней 2005 года темпы инфляции составили 1,9%. Напомним, что за весь январь 2004 года инфляция составила 1,8%. Ожидаемый рост тарифов ЖКХ подстегнет и общий рост цен, что может поддерживать социальную напряженность, даже при условии успешной реализации всех принятых правительством решений и достижения всех соглашений с регионами.

На региональном уровне пока также пытаются как-то смягчить ситуацию. В основном принимаются решения временного характера: для льготников на месяц-два продлевается срок бесплатного проезда, увеличиваются компенсации "своим" льготникам. Например, в Курганской области будет вскоре рассмотрен вопрос о том, обоснована ли, с точки зрения возможностей регионального бюджета, выплата повышенных компенсаций. Губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко заявила о намерении выступить с законодательной инициативой по изменению закона о льготных выплатах.

Политическая сторона социальной напряженности также начала весьма существенно трансформироваться. Если в первые дни протестов ответственность перекладывалась на региональные власти, то сейчас названы виновники из числа политической оппозиции. 17 января Владимир Путин, выступая на совещании с членами правительства, заявил, что "правительство должно было бы быть готово к критике как левых, так и правых партий, потому что именно те партии в тот период времени создавали олигархическую систему капитализма в России и позволяли растаскивать национальные богатства, принимали вот эти популярные, но абсолютно не исполнимые решения или способствовали их принятию. К чему это приводило и привело на практике - мы хорошо знаем, но, по общим цифрам, - более пятидесяти процентов населения Российской Федерации до последнего времени было отнесено действующим законодательством к категории льготных граждан. Это значит, что другая половина, даже меньшая половина, должна была это все оплачивать". Таким образом, по мнению президента, именно коммунисты и правые партии, которые сейчас являются самыми жесткими критиками закона о монетизации, а также пытаются возглавить социальный протест, оказываются виновниками возникшей напряженности.

После подобного выступления президента в информационном пространстве заметно активизировалась критика левых, правых и "лимоновцев". Российский союз ветеранов Афганистана, Российский союз молодежи, Союз инвалидов России, Российская организация сотрудников правоохранительных органов, Общероссийское движение поддержки флота, движение "Женский диалог", Конфедерация деловых женщин России, общественная организация "Пилигрим" и Движение женщин за здоровье нации приняли специальное заявление, в котором "призвали всех, чьи интересы затронуты реформой, не поддаваться на провокации и не участвовать в заказной политической режиссуре КПРФ".

Авторы обращения заявляют, что именно коммунисты создали "систему льгот, в которой хорошо жилось лишь тем, кто их распределял", тем самым, давая понять, что именно они, а не правительство, теперь должны отвечать за их отмену. Есть все основания полагать, что такая линия будет активно продвигаться в массовом сознании.

Как удалось выяснить "Коммерсанту", почти все перечисленные организации ничего не знают о его существовании. В Российском союзе молодежи, Общероссийском движении поддержки флота и в Конфедерации деловых женщин России не представившиеся сотрудники сообщили, что ничего не знают о заявлении. Движение женщин за здоровье нации вообще зарегистрировано по юридическому адресу в одном из зданий Минздравсоцразвития - то есть того самого министерства, которое разрабатывало закон о монетизации льгот. "Коммерсант" выяснил, что реальным автором обращения оказался лидер Российского союза ветеранов Афганистана, глава чеченской региональной организации партии "Единая Россия" и депутат Госдумы - Франц Клинцевич. Таким образом, обращение общественных организаций, ассоциированных с пострадавшими от монетизации льгот слоями населения, является фактически акцией депутата от "Единой России".

Тем не менее, линия на обвинение коммунистов в социальной напряженности продолжилась и на уровне правительства. Министр финансов Алексей Кудрин заявил, что формы протеста означают, что у протестующих есть "умелые организаторы". "Надо разобраться, кто решил поспекулировать на обоснованном беспокойстве населения,- сказал Алексей Кудрин. - Пенсионеры становятся разменной монетой в политической игре". В СМИ, и особенно на каналах центрального телевидения, все чаще можно слышать о том, что массовость на митингах организуется посредством доставки митингующих на специальных автобусах.

Несмотря на попытки Кремля и правительства возложить ответственность на коммунистов, сама КПРФ приобретает все больше союзников по протесту. Так, в Москве прошла, пусть не очень многочисленная, акция протеста, организованная Народной партией, члены которой входят в состав фракции "Единая Россия" в Госдуме.

Произошла трансформация позиции фракции "Родина". Если в самом начале лидер фракции Дмитрий Рогозин заявил, что "Родина" не будет "поддерживать инициативу коммунистов" по вынесению вотума недоверия правительству, то вскоре Рогозин был вынужден признать, что фракция все же передаст свои подписи за вотум. Более того, 21 января на заседании Госдумы Дмитрий Рогозин заявил о том, что он объявил голодовку в знак протеста против отказа Госдумы рассматривать предложенный им проект заявления о моратории на закон о монетизации.

Это связано с двумя важными моментами. Во-первых, Дмитрий Рогозин не может обеспечить отказ всех депутатов фракции от поддержки инициативы коммунистов. Так, Сергей Бабурин и Сергей Глазьев однозначно высказались в поддержку вотума. Во-вторых, на позицию фракции оказывают мощное давление региональные отделения партии, которые готовятся к единой всероссийской акции протеста против монетизации льгот, назначенной на 27 января. Между тем, идея голодовок становится все более популярной. Так в воскресенье о начале подобной акции в своем рабочем кабинете объявил председатель комитета по законодательству Курской областной Думы Владимир Квасков.

"Родина" оказалась в непростом положении. С одной стороны, на нее "давят" регионалы и многие депутаты из собственной фракции. С другой стороны, для Рогозина представляет большую проблему взаимодействие с коммунистами по вопросам монетизации - именно оно способно вызвать наиболее серьезное неприятие в Кремле. Таким образом, в создавшейся ситуации голодовка представляет собой яркий публичный ход с минимальными политическими рисками.

Правительство пытается "малой кровью" решить проблему, возникшую вокруг монетизации льгот. При этом под ударом оказываются региональные бюджеты, что может привести к еще большему ухудшению социального положения малообеспеченных слоев населения, а значительная часть бывших льготников все равно будет вынуждена оплачивать свой проезд. Переложение же ответственности за массовые акции на КПРФ и "лимоновцев" и вовсе может способствовать росту их популярности: ведь сейчас именно они выходят на площади вместе с протестующими, которые добиваются от власти заметных уступок.

Даже после того, как "живые" деньги начнут поступать в регионы (что тоже в ближайшее время гарантировать нельзя), вряд ли существенно снизится социальная активность протестующих. В скором времени появятся новые раздражители, а сами протестующие уже осознали успешность своих действий, что дает им основания рассчитывать на еще большие уступки. Общее недовольство станет причиной высокой чувствительности населения и любое событие, способное стать новым раздражителем, может обернуться мощным социальным взрывом, направленным уже против власти, а не только против конкурентных управленческих решений. Таким образом, следующие непопулярные шаги будет делать еще труднее, чем проводить в жизнь объявленную монетизацию.

На этом фоне сам режим, который показал свою подверженность давлению "снизу", может стать менее устойчивым. Тем более, что он сам не выглядит единым: одна его часть заинтересована в сохранении правительства, другая - в изгнании из него либералов (на которых возлагается ответственность за монетизацию), а третья - в отставке кабинета министров и замене весной Михаила Фрадкова на более энергичного премьера (в связи с этим уже называют "традиционные" кандидатуры Дмитрия Козака и Сергея Иванова). Однако любое возможное решение для президентского окружения не будет носить консенсусного характера. Поэтому политический вариант выхода из кризиса является крайней мерой. Пока же будут реализовываться технические решения, основанные на сочетании минимальных уступок с давлением на "виновников" протеста.

Версия для печати