23.03.2009 | Татьяна Становая

Судьба госкорпораций в России

19 марта стало известно, что президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагает упразднить госкорпорации как форму юридических лиц. Это стало настоящей сенсацией: действующие корпорации были созданы в период президентства Владимира Путина; это стало значимым элементом его экономической политики. С одной стороны, корпорации позиционировались как своего рода «точки роста», прорыва российской экономики: в них концентрировались огромные финансовые ресурсы и промышленные активы. С другой стороны, корпорации стали механизмом перераспределения собственности и «скрытой приватизации», вызвав неоднозначные оценки внутри правящей элиты и со стороны общественности.

Госкорпорация как юридическая форма была предусмотрена законом о некоммерческих организациях в 1999 году. Тогда же была и создана первая корпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В период кризиса оно должно было заниматься санацией развалившейся банковской системы страны. В 2003 году на основе АРКО была создана корпорация Агентство по страхованию вкладов. АСВ совмещает в себе массу функций: страховой компании, управляющей компании (создание фонда и управление его средствами), института корпоративного конкурсного управляющего. В 2008 году на АСВ возложены и функции по финансовому оздоровлению банков. Это был первый опыт, который значительно отличается от опыта создания корпораций последних лет. Фактически речь шла о передаче госкорпорациям некоторых государственных функций, связанных с необходимостью управлять финансовыми ресурсами. Эти корпорации также отличались существенной зависимостью от ЦБ России и высокой степенью регулирования их деятельности.

Тем не менее, юридически форма госкорпорации предусматривала гораздо больше возможностей. Несмотря на то, что цели создания госкорпорации, в отличие от других некоммерческих организаций, четко определены (это «осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций»), они получают в собственность передаваемый от государства имущественный взнос. Это главное отличие от государственного акционерного общества, в котором собственником остается государство. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Закон об НКО также устанавливал, что корпорации создаются путем принятия специального закона. Отсюда и значительные отличия между существующими в России корпорациями.

Фактически эта норма до 2005 года была «спящей». АСВ, например, было скорее исключением, и форма существования агентства не предусматривала использования всех возможностей, заложенных законом об НКО. Должность главы АСВ никогда не была политически значимой.

Ситуация изменилась в 2005 году, когда впервые публично была озвучена идея преобразования ФГУП «Рособоронэкспорт» в госкорпорацию. Тогда эта идея была воспринята без особого энтузиазма, и главе ФГУП Сергею Чемезову понадобилось два года для того, чтобы добиться принятия закона «О Ростехнологиях».

За эти два года в стране создалась максимально благоприятная атмосфера для появления госкорпораций. Во-первых, огромный приток нефтедолларов, который в основном благодаря усилиям Алексея Кудрина удалось аккумулировать сначала в Стабфонде, а затем в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Это стало главным стимулом для появления «партии роста» - части правящей элиты, выступавшей за использование средств фондов для инвестирования в российскую экономику.

Во-вторых, меняется сама власть: именно в этот период (особенно большую роль сыграли «цветные революции») проводятся активные политические реформы (начало им было положено еще в 2004 году), значительно укрепившие «вертикаль власти», усилившие «Единую Россию» и ее доминирование в парламенте. В результате создавалось ощущение полной политической управляемости, что вело к росту сторонников «дирижизма», активной промышленной политики. Именно по завершении этого периода власть все более отождествляет себя с идеологическим консерватизмом в различных его формах (социал-консерватизм, либеральный консерватизм): при формальном сохранении рыночных подходов, практически вся элита выступает за сильное государство, госсектор растет, удваивается бюрократия.

В-третьих, в этот период происходит подъем близких к Путину фигур - тех, кто в период его первого срока оставался в тени. Это и Сергей Чемезов, который начал активную аппаратную и экономическую экспансию, и Владимир Якунин, вставший во главе ОАО «РЖД», братья Ковальчуки (кстати, Михаил Ковальчук стоял у истоков идеи создания корпорации «Роснано»), Геннадий Тимченко (его компания Gunvor контролирует практически весь экспорт российской нефти). Это меняло общую расстановку сил в бизнес-элите, в экономике страны, что создавало более благоприятный фонд для продвижения идей формирования госкорпораций.

Все эти факторы способствовали распространению своего рода философии экономического роста, в соответствии с которой экономический прорыв должен быть осуществлен не в результате развития частного сектора, а в результате вливания госресурсов в глобальные проекты. Тот факт, что именно форма госкорпорации стала наиболее востребованной для создания «точек роста», тоже неслучаен. Она позволяла, используя госресурсы, создавать фактически коммерческие организации, ориентированные на получение прибыли и не подконтрольные ни акционерам, ни государству как собственнику. В то же время «ущербностью» такой конструкции была зависимость от политической конъюнктуры: руководство корпораций назначается президентом или другими органами власти, а закон о корпорации может быть поправлен или отменен при наличии соответствующей политической воли.

Все госкорпорации, кроме АСВ, появились в 2007 году. Это был пик расцвета «корпоративной» философии. На сегодня в России существует 7 корпораций и все они очень разные. Например, есть разновидность корпораций-органов власти. Это АСВ, Фонд ЖКХ и Росатом. Они осуществляют государственные функции и максимально зависимы от «вышестоящих инстанций». Скорее всего, превращение в корпорации Росатома и фонда ЖКХ стало своего рода данью моде.

Особый вид – это корпорации «государственных олигархов». Пока создать такую структуру удалось только Сергею Чемезову. Показательно, что когда возникает дискуссия о судьбе корпораций, то в первую очередь под ними понимается корпорация «Ростехнологии» - это наиболее спорная и при этом самая масштабная структура, включающая в себя 180 унитарных предприятий и госдоли в 249 акционерных обществах. Среди крупнейших активов — дочерние компании «Рособоронэкспорта», «ВСМПО-Ависма», АвтоВАЗ, КамАЗ, «Русспецсталь», «Оборонпром». Предполагается акционирование ФГУПов, после чего не исключается и возможная приватизация активов. Объединив в себе предприятия в нескольких десятках отраслях российской экономики, «Ростехнологии» также взяли на себя и осуществление государственных функций (исключительное право экспорта продукции ВПК).

Создание «Ростехнологий» спровоцировало сопротивление едва ли не всего правительства: против инициативы Чемезова выступили Сергей Иванов, Минфин, МЭРТ, ФАС и т.д. При этом Алексей Кудрин даже обвинил Чемезова в попытках скрытой приватизации. Критике корпорации подвергались и со стороны комитета Совета Федерации по промышленной политике (под руководством Валентина Завадникова), который в прошлом году подготовил доклад, посвященный госкорпорациям. В нем сравнивался западный и российский опыт создания корпораций, указывающий на абсолютную непроработанность законодательства о корпорациях, фактически его отсутствии. Это была первая попытка экспертно-политического анализа опыта использования формы госкорпорации на практике и анализ был более чем критичный. В докладе говорилось, что форма корпорации «позволяет выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства – учредителя государственных корпораций». Кроме того, указывалось на опасное совмещение коммерческой сути корпораций с осуществлением нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных функций государства. Доклад тогда остался незамеченным в СМИ, но привлек много внимания в экспертном сообществе. На публичное обсуждение его вынести не удалось из-за опасений политической реакции со стороны Кремля.

Важно отметить, что госкорпорациями называются Объединенная авиастроительная (ОАК), Объединенная судостроительная (ОСК), Объединенная двигателестроительная корпорации, хотя они является акционерными обществами и созданы указами президента. Однако успешность их функционирования оказалась весьма спорной - практически все они столкнулись с трудностями совмещения государственных и частных активов. Кроме того, в конце прошлого года борьба за активы развернулась между ОСК и Минобороны. По сути, это пробные попытки государства создать крупные отраслевые холдинги с доминирующим госучастием. Главное, что объединяет эти АО с корпорациями – это претензии на масштабные госинвестиции.

Еще один вид корпораций – условно «политический». Это «Роснано» и «Олимпстрой». Первая создана, как упоминалось выше, по инициативе Михаила Ковальчука, однако президент Владимир Путин отдал управление ею вначале Леониду Меламеду, а затем Анатолию Чубайсу. Развитие нанотехнологий было одним из политических приоритетов Владимира Путина. Другим политическим проектом стала подготовка к Олимпийским играм в Сочи, для чего также была выбрана форма госкорпорации. Однако пока работу корпорации трудно назвать эффективной: Кремлю пришлось менять ее руководство, назначать ей куратора в ранге вице-премьера - Дмитрия Козака.

Наконец, корпорация ВЭБ, получив в 2007 году новый статус, фактически закрепила за собой привилегированное положение, унаследованное еще с советского времени.Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев госкорпорации создавались на фоне определенной конъюнктуры: политической, экономической. С началом кризиса успешное функционирование корпораций оказалось под вопросом. Ситуация требует от государства перераспределения средств: у одних корпораций средства изымаются, другим они могут быть предоставлены в том или ином виде. Так, по данным «Коммерсанта», кредиторская задолженность компаний, входящих в «Ростехнологии» составляет 625 млрд руб., а треть из них находится на грани банкротства. Тяжелая ситуация сложилась на АвтоВАЗе: глава компании Борис Алешин просит у правительства напрямую выделить гарантии на 26 млрд рублей в обход комиссии Игоря Шувалова.

В последнее время по госкорпорациям было нанесено сразу несколько ударов.Во-первых, правительство намерено изъять часть внесенных средств в «Роснано» и Фонд ЖКХ (вопрос об «Олимпстрое» пока отложен). При сохранении кризисной финансово-экономической ситуации, функционирование этих корпораций может быть поставлено под вопрос, так как самостоятельно пополнять свои фонды они в условиях кризиса не смогут.

Во-вторых, с критикой госкорпораций выступил Минфин, призвавший значительно сократить зарплаты их топ-менеджеров.

Наконец, в-третьих, наиболее сильный удар нанесен на прошедшей неделе со стороны президентских структур. Совет при президенте России по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства обнародовал проект «Концепции развития законодательства о юридических лицах». В ней предлагается упразднить госкорпорации как организационно-правовую форму. Заместитель председателя совета Александр Маковский, один из авторов современного Гражданского кодекса России, заявил «Коммерсанту», что к маю будет подготовлен окончательный вариант концепции.

Авторы концепции указывают, что госкорпорации «создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности», что противоречит закону об НКО. При этом имущество недавно подписанным законом освобождается от уплаты налога на прибыль. Предлагается преобразовать корпорации, осуществляющие госфункции («Росатом» и «Олимпстрой») в органы госвласти. «Соединение в госкорпорации функций коммерческой организации и органа государственной власти в конечном итоге приведет к тому, что имущественная ответственность за результаты их хозяйственной деятельности может быть возложена на государство», - заявил Александр Маковский.

Внешэкономбанк (ВЭБ), Агентство по страхованию вкладов (АСВ), «Ростехнологии» и «Роснанотех» отнесены разработчиками проекта к коммерческим организациям. Их предлагается преобразовать в хозяйственные общества (ООО либо АО) со 100-процентным государственным участием. Разработчики концепции указывают, что ВЭБ получает «необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками», что «нарушает принцип единства банковской системы РФ, подконтрольной Центробанку». АСВ, считают авторы документа, «фактически представляет собой страховую компанию», что «явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации».

Деятельность «Роснанотеха» и «Ростехнологий» сравнивается со «специализированным коммерческим инвестиционным банком». Наконец, фонд ЖКХ должен быть преобразован в обычный фонд.Преобразование госкорпораций предлагается сделать постепенным. А в качестве первого шага разработчики документа предлагают установить законодательный запрет на создание новых госкорпораций. В частности, предлагается предотвратить создание аналогичной по статусу госкомпании «Российские автомобильные дороги». Сейчас эта тема активно обсуждается в правительстве: лоббистом преобразования был в свое время Сергей Иванов. Сейчас его «преемником» по должности оказывается Игорь Сечин.

До сих пор вопрос об упразднении госкорпораций не поднимался на таком уровне. Совет при президенте, хотя и чисто консультативная структура, однако выражающая мнение окружения президента и, в частности, главы ВАС Антона Иванова, входящего в состав этого органа. В состав Совета входят либеральные юристы, создававшие в 1990-е годы современное российское гражданское законодательство, соответствующее условиям рыночной экономики – таким образом, неудивительно их неприятие госкорпораций. Однако без политической санкции подобные революционные идеи вряд ли были бы обнародованы.

Важно отметить, что при Медведеве происходит некоторое оживление института советов при президенте. Помимо неожиданной инициативы Совета по кодификации можно указать на активизацию Совета по развитию гражданского общества и правам человека, в состав которого в нынешнем году были включены оппозиционные деятели. Недавно Медведев встречался с членами Совета по взаимодействию с религиозными объединениями. На этом фоне нынешний документ трудно назвать техническим.

Безусловно, вопрос о ликвидации действующих госкорпораций сегодня не стоит в повестке дня: эта практика слишком политизирована, и ее пересмотр может привести к резкому обострению внутриэлитной борьбы, противоречиям между Путиным и Медведевым, чего не нужно обоим. Скорее речь идет о преобразованиях, признании проблемности существующей юридической формы госкорпорации в российском законодательстве, что, тем не менее, является достаточно революционным. Не исключено, что появившаяся концепция – это очень осторожная попытка власти начать пересмотр прежней политики в этом вопросе с целью адаптации к менее благоприятной финансово-экономической конъюнктуре.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати