30.03.2009 | Татьяна Становая

Новый этап внутриправительственной борьбы за резервы

24 марта прошло заседание расширенной коллегии Министерства экономического развития РФ (МЭР), на котором были даны противоречивые оценки перспектив развития финансово-экономического кризиса. Вице-премьер и министр финансов России Алексей Кудрин выступил с неожиданно мрачным прогнозом, предсказав в ближайшее время вторую волну кризиса, падение нефтяных цен и индексов на фондовых площадках. В то же время министр экономического развития Эльвира Набиуллина указала на возможное возобновление экономического роста уже к концу этого года. Ранее первый вице-премьер Игорь Шувалов говорил, что кризис достиг дна или близок к нему. Внутриправительственная дискуссия стала свидетельством возобновления острой борьбы между двумя условными «партиями»: «партией роста» и «партией стабильности».

Обособление «партии роста» и «партии стабильности» внутри правящей элиты постепенно происходило в течение второго срока президентства Владимира Путина. Благодаря высоким ценам на сырье, Россия начала накапливать беспрецедентные для экономики страны валютные резервы, что спровоцировало начало глобальной дискуссии и путях их использования. «Партия стабильности» всегда была представлена Минфином: Алексей Кудрин выступал за максимально возможную сохранность резервов в суверенных фондах, консервативную бюджетную политику, контроль над ростом расходов и ограниченное снижение налогов. По сути, это институциональная позиция Минфина, которая пользовалась политической поддержкой Владимира Путина.

«Партия роста» всегда была гораздо шире и включала в себя едва ли не всю элиту. Первым ее «лидером» стал премьер-министр Михаил Фрадков, который при поддержке отраслевых министров, бизнеса и партии власти настаивал на снижении НДС и компенсации выпадающих доходов за счет Стабфонда. Фактически принципиальный спор касался того, можно ли использовать нефтегазовые доходы из резервов для развития экономики. Для самого Фрадкова борьба с Минфином была частью аппаратной борьбы против автономного и слишком влиятельного центра внутри кабинета министров. Итак, в 2006-2007 гг. «партия роста» была представлена руководством правительства (М.Фрадков), частью министров (МЭРТ, Минпромэнерго) и бизнес-сообществом: все они выступали за создание более комфортных условий развития бизнеса в России через госинвестиции в инфраструктуру и снижение налогов. Важно подчеркнуть, что «партия роста» придерживалась преимущественно либеральных взглядов на экономическую политику.

Расстановка сил значительно изменилась сразу после прихода Владимира Путина на пост премьера, а также Игоря Сечина на пост вице-премьера, курирующего промышленность. Наряду с «партией роста» появилась другая, не менее политически сильная группа влияния – «партия дирижистов», которая выступала за значительное усиление госсектора и инвестирование финансовых ресурсов именно в его развитие, а также отраслевой подход в экономике. Кураторы ТЭКа и промышленности выступают за развитие России преимущественно как энергетической сверхдержавы, опирающейся также на мощные госкорпорации. К ним можно отнести, помимо Сечина, Сергея Чемезова и Владимира Якунина, а также с некоторыми оговорками Сергея Иванова (среди «дирижистов» он самый «рыночный»). Либералы же, напротив, говорят в первую очередь об инновационном развитии, инфраструктурных проектах, поддержке малого, среднего бизнеса, развитии конкуренции и сокращении вмешательства государства. Первые настаивают на создании более благоприятных условий для развития нефтяных и газовых компаний, с возможностью реализации крупнейших инвестиционных проектов, вторые – на переориентацию экономики с сырьевого на инновационный путь развития.

Тогда в основу работы правительства была положена «Стратегия-2020», разработка которой была поручена МЭРу (в противовес ей Минфин разработал бюджетную стратегию на 15 лет). По факту, «стратегия 2020» совмещает оба вектора развития. На практике новый кабинет отличался не только решениями, которые повлекли огромный вброс денег в экономику и социальную сферу, но и «дирижизмом»: беспрецедентная помощь была обещана автопрому и нефтяной промышленности (заметим, кризиса страна еще не чувствовала). В целом промышленная политика значительно активизировалась: Сечин охотно шел на контакт с основными отраслевыми лидерами.

Внешнеэкономическая конъюнктура благоприятствовала и «партии роста», и «партии дирижистов». Кризис, конечно, внес серьезные поправки в ситуацию. Алексей Кудрин получил новые весомые аргументы в пользу своей консервативной позиции. Уже осенью были отложены главные налоговые реформы, против которых выступал Минфин: реформа ЕСН и снижение НДС. Основные антикризисные меры вырабатывались с учетом, в первую очередь, позиции финансовых властей. Одной из важнейших заслуг Минфина стало недопущение массовой раздачи финансовых ресурсов на «спасение» крупных компаний. Основные средства поступили госбанкам, на чем настаивал Минфин. К началу 2009 года дискуссия между «партией роста» и «партией стабильности» начала терять актуальность, «Стратегия-2020» стала терять свое значение, а правительство выглядело растерянным и неспособным выработать единую стратегию. В то же время «партия дирижистов», напротив, усилилась – у нее появились новые основания требовать дополнительной поддержки отдельных отраслей. И надо признать, значительная помощь была оказана автопрому (решения по пошлинам, по поставкам продукции на Дальний Восток), а также ТЭКу (нефтяные компании получили значительные налоговые послабления).

Однако вскоре, после некоторой стабилизации и первых признаках роста на торговых площадках, к дискуссии подключилась и «партия роста» Сегодня этот спор приобретает новые качества. На позиции Минфина вновь начинается наступление.

Во-первых, МЭР получил поддержку нового первого вице-премьера Игоря Шувалова – давнего оппонента Кудрина. Напомним, что приход Набиуллиной значительно ослабил министерство в политическом смысле: новый министр утратила ряд важнейших полномочий, а ее реальный авторитет и вес был несопоставим с авторитетом Грефа, имеющим, помимо прочего, прямой выход на Путина.

Сейчас Набиуллина начала наращивать свой вес и одерживать аппаратные победы, среди которых – отставка главы Российской венчурной компании Алексея Коробова. Компания, созданная в 2006 году по инициативе Грефа, стала объектом борьбы после смены министра. Набиуллина, которая возглавила по должности совет директоров РВК, оказалась в конфликтных отношениях с ее главой, что в итоге привело к сбоям в работе РВК. К оценке ее деятельности была привлечена Генпрокуратура, которая выявила неэффективность использования финансовых средств. Как заявил сам Коробов в интервью газете «Коммерсант», МЭР требовал как можно скорее выработать правила передачи свободных средств уполномоченным банкам для кредитования реального сектора. По данным газеты, Набиуллина три недели назад публично выражала желание сменить руководителя РВК по результатам прокурорской проверки.

На прошедшей неделе Эльвира Набиуллина выступила на расширенной коллегии МЭР, что стало фактически ее первой публичной, системной заявкой на роль идеолога экономической политики правительства, в основу которой должен быть положен рост российской экономики. «Главной задачей на этот год, на наш взгляд, должно стать… выстраивание новой модели нашего развития, основанной на эффективном использовании внутренних источников, внутренних ресурсов роста, на обеспечение сбалансированности роста экономики», - заявила она. По ее словам, для решения этой задачи нет необходимости радикально пересматривать стратегию деятельности правительства. «Время сжимается, и задачи, на решение которых мы отводили до кризиса 3-5 лет, должны быть решены за 1-2 года», - подчеркнула министр.

Также впервые она жестко выступила оппонентом Минфина. Набиуллина предупредила об опасности дальнейшей девальвации национальной валюты. Кроме того, она заявила, что «категорически не согласна со звучащими в последнее время заявлениями, что в условиях кризиса не время заниматься инновациями, нужно спасать то, что есть». «Наоборот, сейчас время, когда поворот экономики на инновационные рельсы может быть сделан быстрее и эффективнее, чем в условиях высоких цен на нефть», - сказала Набиуллина. По ее словам, необходимо создание новых инструментов стимулирования инноваций. Наконец, она призвала пересмотреть «принципы формирования бюджета на 2010 год, что позволит в большей степени ориентировать расходы на приоритеты как концепции долгосрочного развития, так и антикризисных мер».

Во-вторых, усиление МЭРа отличается новым качеством. Судя по всему, имеет место рецидив раскола внутри экономического блока правительства, но в более опасном для Минфина виде. Прежний раскол можно было наблюдать между Минфином и МЭРТом во главе с Германом Грефом, который, являясь сторонником «партии роста», успешно лоббировал создание инвестиционного фонда, снижение налогов, увеличение расходов на инфраструктурные проекты и т.д. Однако в той ситуации противоречия внутри экономического блока были смягчены политическими факторами: Кудрин и Греф, несмотря на разногласия, часто выступали одной командой по идеологическим соображениям, представляя в кабинете Фрадкова «либеральный лагерь» и объединяясь против попыток премьера усилиться за счет ослабления Минфина. Набиуллина, в отличие от Грефа, союзником Кудрина никогда не была.

Наконец, в-третьих, Минфин вынужден противостоять влиятельным «либералам», против которых сплотиться на идеологической основе уже нельзя. Условно к «партии роста» сегодня можно отнести экономическую команду президента в лице помощника Аркадия Дворковича, а также Игоря Шувалова. Так, Дворкович не так давно призвал использовать имеющиеся ресурсы для решения долгосрочных задач. «За этот год мы могли бы сделать все то, что было заявлено президентом, а сделано было не все», - отметил Дворкович. Он добавил, что кризис спровоцировал желание отказаться от некоторых перспективных долгосрочных проектов и призвал определиться с приоритетами. Именно тогда он заявил, что государство и общество оказались не готовы к кризису. Игорь Шувалов на заседании Совета законодателей в середине марта говорил, что бюджет должен ориентироваться на модель роста. «Нам нужны такие инвестиционные расходы, которые будут минимизировать кризисные проявления с выходом в этом году или в последующие годы на положительные темпы роста» - говорил он еще до одобрения проекта бюджета правительством.

Для представителей «партии роста» также свойственны более оптимистичные оценки российского кризиса: и Дворкович, и Набиуллина, и Шувалов говорили, что к концу года экономика может показать первые признаки роста. По словам главы МЭРа, к концу года в России заработают «отдельные источники роста». Возобновится розничная торговля, будет расти потребительский спрос, который должен быть подкреплен развитием сельского хозяйства, планирует Набиуллина. Шувалов, в свою очередь, заявил, что кризис достиг дна или близок к нему.

Можно предположить, что к «партии роста» справедливо отнести и российского президента, хотя публично он, как глава государства, занимает сбалансированную позицию. В пользу этого говорит позиция Дворковича, который считается экономическим идеологом Медведева, а также информация в СМИ о сложных отношениях между президентом и Кудриным. Интересно, что когда президент обнародовал свои предложения о мерах по борьбе с мировым кризисом к саммиту G20, в числе которых была идея создания резервной мировой валюты, Алексей Кудрин в интервью «Вестям» заявил, что данный вопрос не стоит в повестке дня. Также важно отметить и заявление Кудрина на расширенной коллегии МЭРа: глава Минфина публично не согласился с критикой президента в адрес банков – недавно Медведев призвал к ликвидации «финансовых тромбов». «Мы должны помнить, что банки, давая кредиты, распоряжаются средствами вкладчиков и клиентов, это 60% от всего объема средств… Поэтому когда говорят: «Банки, рискуйте!» - мы должны понимать, что они рискуют нашими средствами», - подчеркнул Кудрин.Помимо «экономических либералов», с критикой Минфина также выступил первый заместитель главы президентской администрации Владислав Сурков, призвавший не допустить правления «партии стерилизаторов». Образуется своеобразный элитный консенсус относительно необходимости использования средств резерва для поднятия экономики.

В то же время в пользу Кудрина работают несколько важнейших факторов. Во-первых, это поддержка Путина. На встрече с лидерами профсоюзов он призвал подойти к формированию бюджета «очень ответственно»: «Мы не можем завышать расходную часть, если нет доходов». «В любом случае нам нужно перестроить структуру доходов и расходов следующих лет, чтобы это у нас был сбалансированный, серьезный, отвечающий жизненным интересам наших граждан документ», - сказал Путин. Кроме того, Путин признал, что резервы не могут быть использованы для антикризисных мер в последующие годы: в 2010 и 2011 гг., по мнению Путина, придется идти на сокращение расходов. Несмотря на то, что модель роста в полной мере поддерживается Путиным, равно как и отдельные предложения «дирижистов», Путин регулярно выступает с позиций, близких к Кудрину и в целом госполитика остается сбалансированной.

Во-вторых, на Кудрина работает и тот факт, что его критики слишком разные и не способные вырабатывать некий общий курс. По сути, всех ее представителей объединяет лишь желание использовать резервы для подъема экономики сейчас. Однако между ними сразу возникают политические, идеологические и аппаратные разногласия, которые мешают действовать совместно. Так, Дворкович и Шувалов выступают против активной помощи компаниям и за либеральные принципы построения рыночной экономики, в то время как «дирижисты» в лице Игоря Сечина лоббируют наращивание отраслевой поддержки. Известно и о достаточно напряженных отношениях между Сурковым и едва ли ни всеми «либералами». Отношения Суркова и Дворковича отягощены и аппаратной конкуренцией (например, Дворкович выступил против «партийных квот» в президентском кадровом резерве, хотя Сурков активно выступал за создание такой квоты для партии власти).

Наконец, в-третьих, на усиление позиций Кудрина работает неопределенность в отношении развития финансово-экономического кризиса. Рост числа атак на Минфин, судя по всему, связан с позитивными новостями – ростом мировых цен на нефть, многодневным ростом котировок на фондовых площадках в России и в мире, укреплением рубля. Однако сохраняется риск обратной динамики, увеличивающей уязвимость российской экономики и бюджетной сферы. Все это дает возможность Кудрину начать контратаку: именно этим объясняется его неожиданно резкие и пессимистичные заявления на расширенной коллегии МЭРа.

«Сейчас мы ожидаем вторую волну проблем в финансовой системе. Надо прямо говорить о диагнозах - это будет отраженная волна в связи с невозвратом кредитов реальным сектором экономики. Кто-то держался, считая, что рынок проснется и будет сбыт продукции», - сказал Кудрин. Он отметил, что подобные надежды не оправдались, и в ближайшее время серьезных оснований для роста спроса на продукцию реального сектора нет. Более того, он раскритиковал попытки стимулировать внутренний спрос посредством бюджетных вливаний. «Спрос государства - это искусственное вливание, капельница для больного, пока в нем не проснутся собственные жизненные силы», - подчеркнул министр. Наконец, Алексей Кудрин назвал временным явлением подъем мировых фондовых рынков и повышение цены на нефть и ожидает скорой коррекции.

Шансы на политическую поддержку имеет и достаточно революционное предложение Минфина и ЦБ вернуться к практике внешних займов. По логике Минфина, это позволит сохранить резервы, а значит занимать под более низкий процент. Кроме того, ЦБ предлагает решить проблему внешних заимствований российских корпораций не за счет резервов ЦБ, а путем увеличения госдолга (Минфин предлагает выпускать спецсерию ОФЗ, на которые будут обмениваться акции компаний). Минфин совместно с ФСФР также готовит ответ тем, кто требует вкладывать средства в развитие инфраструктуры: на прошедшей неделе была представлена концепция выпуска инфраструктурных облигаций. Основными инвесторами должны стать пенсионные фонды, госбанки и частные банки, страховые компании под гарантии государства.

Несмотря на рост давления на Кудрина, важно констатировать, что и обсуждаемый в правительстве бюджет, и принятая антикризисная программа построены преимущественно на приоритетах Минфина - макроэкономической стабильности и необходимости сохранения резервов на случай ухудшения ситуации. Однако, учитывая многочисленность и влияние оппонентов Кудрина, можно предположить, что аппаратная борьба по поводу выработки и реализации экономического курса еще далеко не закончена.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати