20.04.2009 | Марина Войтенко

Налоговая политика в условиях кризиса

Налоговое регулирование – классика антикризисной политики. В новейшей экономической истории практически всех развитых и большинства развивающихся стран на этот счет представлены многие сотни примеров. Нынешняя глобальная рецессия вполне подтверждает эту практику. В США, например, в том же «плане Полсона» на долю «налогового пакета» приходится не менее трети всех предложений, уже получивших законодательный статус. Новый президент США Б.Обама тоже не остался в стороне, пообещав упростить процедуры подачи налоговых деклараций и выйти с новыми инициативами снижения фискального бремени для граждан. Решения о временном снижении некоторых налогов принято и в Великобритании, Германии, Франции и других государствах. Намерение координировать налоговую политику в рамках обеспечения макроэкономической стабильности ясно выражено в итоговых документах Лондонского саммита «двадцатки».

Россия в этом ряду не является исключением. Эффект от снижения ставок ряда налогов (прежде всего, налога на прибыль) в целом по 2009 г. должен составить не менее 400 млрд рублей. Впрочем, сумма эта может и вырасти, если восстановление экономической динамики начнется, как обещают правительственные прогнозисты, в четвертом квартале этого года. Между тем, вопрос о новых налоговых послаблениях по-прежнему остается неоднозначным. Главная причина – наличие довольно жестких ограничений, связанных с бюджетными рисками.

В сравнении с январем - мартом прошлого года доходы бюджета без учета доходов от размещения средств фонда национального благосостояния и резервного фонда уменьшились на четверть, а расходы возросли на треть из-за финансирования антикризисных мер. Согласно опубликованному 9 апреля отчету Федеральной налоговой службы за первый квартал 2009 года, поступления в федеральный бюджет оказались всего на 6,6% меньше, чем в январе-марте 2008 г. Незначительное для кризисного времени снижение объясняется, прежде всего, квартальным графиком уплаты внутреннего НДС, действовавшим в 2008 году,— в феврале и марте прошлого года компании налог в бюджет просто не вносили. Благодаря этому сборы НДС формально выросли в 3,5 раза — с 94 до 329 млрд рублей.

Кроме того, многие компании, уплачивавшие налог на прибыль по итогам предыдущего квартала, вносили его по прежней ставке в 24% (из них 6,5% в федеральный бюджет). Поскольку с 1 января 2009 года ставка снижена до 20% (2% в федеральный бюджет) налоговым органам в следующих периодах придется возвращать компаниям переплату. Впрочем, и без этого собираемость этого налога существенно снизилась. В сравнении с таким же периодом прошлого года поступления снизились в 1,8 раза. Причина — «снижение сальдированного финансового результата предприятий в целом по экономике». По данным Росстата, начиная с декабря 2008 года, сальдированный финансовый результат предприятий в целом по экономике имеет отрицательное значение. В декабре 2008 г. он составлял минус 561,3 млрд рублей против +1201,8 млрд рублей в декабре 2007 г. В январе 2009 г. минус 184 млрд рублей против +438 млрд рублей в январе 2008 г.

Еще более значительные потери понес налог на добычу полезных ископаемых, несмотря на то, что цена барреля нефти Urals в январе-марте составила $44 (выше, чем в бюджетных расчетах, ориентированных на $41). По сравнению с январем—мартом 2008 года поступления снизились в 2,2 раза.Единственный крупный налог с формально лучшими, чем в прошлом году, объемами сборов — менее «эластичный» к кризису ЕСН. Его в январе—марте 2009 года поступило на 5% больше, чем за эти же месяцы в 2008 году: 112 млрд руб. против 107 млрд руб. Примерно та же ситуация и со страховыми платежами во внебюджетные фонды. Однако с учетом инфляции в 14% такой рост фактически является падением. До кризиса сборы росли темпами 30-40% в годовом исчислении. Если учесть снижение уровня зарплат, падение спроса и выпуска промышленной продукции, краткосрочность «технического» эффекта по увеличению сборов НДС, то становится очевидно - второй квартал может оказаться менее удачным.

Согласно принятой на минувшей неделе Госдумой новой редакции закона о федеральном бюджете на 2009 год, налоговые доходы госказны сократятся с 6,33 трлн рублей до 3,84 трлн рублей. Основную долю неналоговых доходов федерального бюджета на 2009 год, как и прежде, будут составлять таможенные пошлины и сборы, которые упадут с 4,59 трлн руб. до 2,86 трлн рублей. В сравнении с первоначальными прогнозными значениями сильнее всего сократятся поступления налога на прибыль — на 74%. Сборы НДПИ упадут на 53%, таможенных пошлин и сборов — на 48,5 %, НДС — на 30%. Кризис и внесенные им поправки изменили и саму структуру налоговых доходов в сравнении с прежней редакцией бюджета-2009. Сократились доля налога на прибыль организаций (с 11,9 % до 5,1 %) и НДПИ (с 22,8% до 17,5%). Вклад НДС, напротив, возрос с 51,7% до 59,6%, ЕСН — с 9,6% до 13,2%.

Между тем, обсуждение антикризисной программы дало старт широкому обсуждению приоритетов налоговой политики в условиях кризиса. О том, что в апреле внутри правительства по этому поводу развернется дискуссия, было известно давно. Еще в феврале-марте А.Кудрин не раз говорил, что важнейшие налоговые решения на перспективу как минимум 3-х лет должны быть приняты в течение ближайших полутора-двух месяцев. Понятно также, что определенный итог будет подведен в планируемом на май бюджетном послании Президента РФ на 2009 г.

Показательно, что все участники дискуссии (Минфин, Минэкономразвития, бизнес, экспертное сообщество) настроены на компромисс и едины в основополагающем подходе – в кризис налоговая нагрузка расти не должна. Спор идет главным образом между двумя основными точками зрения: какая функция налоговой системы должна сейчас доминировать – фискальная или стимулирующая. Есть и немалые различия в подходах к тому, как сбалансировать интересы фиска (все-таки налоги – экономическая суть государства) и стимулирования инвестиционного развития.

С одной стороны, налоговая реформа – важнейший элемент экономической политики, главным приоритетом которой в условиях кризиса является безусловное выполнение государством всех обязательств перед гражданами. Но на это нужны средства. А ведь доходы бюджета-2009 сокращены почти на 40% от изначально запланированных. И задача налоговой системы в условиях кризиса, сопровождающегося и оттоком капитала, и резким сокращением спроса на отечественные экспортные товары – эффективно мобилизовать финансовые ресурсы в бюджетную систему. В тоже время именно в условиях кризиса налоговая система, как минимум, не должна препятствовать бизнесу бороться за выживание, и как максимум, создать предпосылки для скорейшего начала роста и модернизации экономики.

На прошедшей неделе начался процесс активного обсуждения приспособления налоговой политики к решению этих непростых и, казалось бы, взаимоисключающих задач. Основные инициативы Минфина были обнародованы на налоговой конференции РСПП (13 апреля), на следующий день на расширенной коллегии министерства они уже были «вписаны» в новые трехлетние проектировки. Предлагается расширить перечень оснований для предоставления налоговых отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов для бизнеса. На настоящий момент «такие нормы в Налоговом кодексе присутствуют, но практически не применяются», - отметил замминистра финансов С.Шаталов. Одним из таких оснований является угроза банкротства в случае единовременной выплаты суммы налога. В соответствие с действующим законодательством налогоплательщик должен доказать налоговым органам, что такая угроза существует.

Однако сам термин «предбанкротное состояние» не прописан в законе. Минфин считает, что полномочия по оценке таких обстоятельств должны получить налоговые органы, так как такие решения должны приниматься исходя из специфики работы каждого конкретного предприятия на местах. Кроме того, предполагается уточнить положения Налогового кодекса о предоставлении отсрочек и рассрочек в связи с недостаточным финансированием из бюджета. На настоящий момент эта схема практически не работает из-за отсутствия четких ориентиров регламента процедур. Уже принят ряд стратегических решений по введению налоговых каникул для новых нефтяных месторождений в Восточной Сибири, на арктическом шельфе, в Каспийском и Азовском морях. Теперь же этот перечень будет расширен. Минфин планирует ввести такой режим для месторождений Охотского и Черного морей.Правительство вняло многолетним увещеваниям бизнеса о необходимости дифференциации налога на добычу полезных ископаемых по видам разработок. Готов законопроект по НДПИ для угольной отрасли, согласно которому предполагается переход от адвалорной ставки (процент от стоимости) к специфической, определяемой по четырем видам углей. Как отметил замминистра финансов, налогоплательщики, работающие в условиях повышенной метанообильности и склонности к самовозгоранию, будут иметь право на дополнительные вычеты на уменьшение суммы налога. Идет работа по подготовке нормативной базы по замене НДПИ на нефть на налог на сверхприбыль или дополнительный доход, концепция которого должна быть согласована уже в мае. Он будет собираться не по месту добычи, а исходя из временного периода эксплуатации месторождений. Идея состоит в том, чтобы налог имел минимальную ставку в момент начала работы месторождения или когда его разработка близка к завершению. В то время когда месторождение наиболее продуктивно ставка налога должна увеличиваться. Однако заработать новая система может только после введения механизма трансфертного образования.

В декабре прошлого года С.Шаталов сообщал, что законопроекты о контроле за трансфертным ценообразованием и консолидированной отчетностью могут быть рассмотрены Государственной Думой весной 2009 г. В Минфине считают, что эти законопроекты тесно связаны друг с другом и должны обсуждаться вместе. Этой логики придерживается и большинство в бизнес-сообществе. Законопроект о консолидированной отчетности позволяет компании вместе со всеми своими дочерними структурами выступать в качестве консолидированного налогоплательщика. Это дает возможность свободно оперировать финансовыми и другими ресурсами, а также суммировать прибыли и убытки отдельных участников консолидированной группы. При такой системе не учитываются операции между участниками рынка и, таким образом, снимается вопрос о трансфертном ценообразовании.

Что касается давней истории с обнулением НДС на технологическое оборудование, то зам главы Минфина обещал принятие этого судьбоносного решения в ближайшем будущем. Напомним, на прошлой неделе Минпромторг внес согласованный со всеми ведомствами проект постановления правительства об обнулении НДС на широкий перечень технологического оборудования, не производимого в РФ. В перечень вошло, в частности, оборудование для нефтегазовой, лесопромышленной, текстильной отраслей, производства ряда пищевых продуктов. Проектом предполагается обнулить НДС не только на само технологическое оборудование, но и на комплектующие и запасные части к нему.

Минфин РФ предлагает упростить порядок возмещения НДС и перейти к практически заявительной процедуре. При этом будет сохранен общий режим возмещения налога на добавленную стоимость, когда налогоплательщик предоставляет документы в налоговые органы, затем эти документы проверяются в рамках камеральной проверки, и только после этого налоговый орган выносит решение о возмещении или отказе в возмещении НДС. Однако у налогоплательщиков появится дополнительная возможность: они смогут получать возмещение до результатов камеральной проверки (в течение 30 дней с момента подачи заявления) при условии предоставления банковской гарантии. Если по результатам проверки выяснится, что налогоплательщик не имел права на возмещение всей суммы НДС или ее части, то эта сумма будет уплачена через механизм банковской гарантии. Законопроект планируется принять в весеннюю сессию Госдумы и с июля он может вступить в силу.

Бизнесу и банкам идея понравилась. Для кредитных организаций такие гарантии будут интересным продуктом. Ставки по гарантиям могут варьироваться в пределах 1-3% годовых, а заем на такой же срок обходится в 15-20%, то есть стоимость гарантии в любом случае будет меньше, чем заимствование средств. А самое главное - процедура позволит существенно увеличить размер оборотного капитала компаний. Сейчас, например, по экспортным операциям возмещения НДС приходится ждать минимум полгода.

Реакция на предложение помощника президента по экономическим вопросам А.Дворковича по снижению ставки НДС с целью компенсации бизнесу замены единого социального налога (ЕСН) на более крупные страховые взносы не столь однозначна. Большинство экспертов разделяет точку зрения министра финансов А.Кудрина о несвоевременности принятия такого решения. Согласно принятому на этот год бюджету больше трети бюджетных доходов дает НДС. Правительство приняло решение увеличить соцнагрузку на бизнес, чтобы «разгрузить» федеральный бюджет. В Экономической экспертной группе считают: если снизить НДС, то ситуация не изменится – сократятся доходы, и придется резко сокращать госрасходы.

По оценке Центра развития при Высшей школе экономики, отказ от ранее запланированного повышения в 2010 году ставки социальных отчислений с 26% до 34% позволит бизнесу сэкономить 1 трлн рублей (весьма существенная антикризисная поддержка), но дорого обойдется бюджету. Следствием этого будет увеличение объема перечислений на покрытие дефицита Пенсионного фонда. По данным МЭР, на эти цели в будущем году из бюджета и Фонда национального благосостояния будет выделено 750-780 млрд рублей – втрое больше, чем было в трехлетнем бюджете, подписанном в ноябре прошлого года (262,8 млрд рублей). Эксперты отмечают, что предлагаемое использование средств ФНБ является серьезным нарушением Бюджетного кодекса, который запрещает направлять средства фонда на финансирование текущих расходов. Кроме того, принятие бюджетом дополнительных обязательств по поддержке пенсионной системы в размере более 500 млрд рублей ограничит пределы номинального роста остальных расходов. В целом вердикт экспертов и аналитиков финансового рынка и решение по замене ЕСН на страховые взносы были не очень своевременны, а снижение НДС еще больше усугубит ситуацию.Многие эксперты считают, что реформу ЕСН отложили до 2011 года, не столько заботясь о бизнесе, сколько по причине осознания повышенной сложности проблемы и отсутствия технологичных решений. Кроме того, переход на страховые платежи требует перезагрузки как минимум трех сопряженных реформ (пенсионной, здравоохранения, политики на рынке труда). Иначе говоря, задача состоит в создании полноценной системы стимулирования инвестиций в человеческий капитал (в т.ч. и за счет развития финансового рынка, и формирования навыков инвестиционного поведения россиян).

И это лишь один из примеров нерешенных вопросов налоговой повестки. В числе других предложение Минфина по возврату к принципу разграничения бюджетных обязательств и замене субсидий и субвенций регионам на дополнительные налоговые доходы , определение четких сроков перехода на рыночные принципы при расчете и взимании налога на недвижимость, внесение определенности в перспективу снижения НДС, обсуждение и решение вопросов по налоговым кредитам (каникулам), увеличения до 50% амортизационной премии, определения режимов для льготного 10%-го НДС по социально значимой продукции (например, на мясо произведенное в РФ) и т.п.

Когда «дно» у рецессии нащупано, лучше всего оставлять деньги в экономике, подстраховывая наращивание банковского кредитования. Но применение этого принципа на практике означает, что налоговая политика должна стать составной частью «бридж-менеджмента», переводящего экономику в динамичное послекризисное состояние. Движение в этом направлении на истекшей неделе, похоже, началось.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

Версия для печати