01.10.2007 | Татьяна Становая

Премьер остается техническим, правительство - президентским

24 сентября президент России Владимир Путин провел совещание с новым составом правительства. До последнего момента кадровые перестановки оставались неизвестными даже для самих участников встречи. В итоге главной новостью стал тот факт, что кабинет министров при Викторе Зубкове не претерпел кардинальных изменений. А значит, форма, содержание и место нового правительства в системе власти останутся прежними, главная же интрига в итоге свелась к смене премьер-министра.Подготовка нового состава и структуры правительства проходила в полной тайне и рождала массу слухов и версий о сценариях реформирования правительства и рассматриваемых на ключевые посты кандидатурах. Однако один тренд был более или менее четким: наблюдатели ждали масштабных изменений. В пользу этого говорило несколько факторов.

Во-первых, публичное заявление президента России Владимира Путина о разочаровании в административной реформе и необходимости изменения структуры правительства. По словам Путина, в контексте грядущих выборов старый кабинет становился неэффективным, многие министры занимались скорее собственным трудоустройством, чем непосредственными обязанностями. Подобное заявление главы государства означало, что в правительство придут те, кто не будут искать себе новое место работы после выборов, поскольку будут занимать ключевые посты и в поствыборный период.

Во-вторых, активно приступил к работе новый премьер-министр Виктор Зубков. Он пообещал серьезные структурные изменения, жестко провел заседание правительства и сделал два политически важных заявления: о готовности участвовать в президентских выборах (в том случае, если у него получится продемонстрировать эффективность на премьерском посту) и о начале антикоррупционной кампании. Все это стало заявкой на изменение роли и места в системе принятия государственных решений как главы кабинета министров, так и правительства в целом. Зубков попытался показать, что не будет вторым Фрадковым – руководителем без собственного политического веса, подчиненные которого решают свои проблемы в обход начальства, имея прямой выход на президента. При этом сам президент был вынужден фактически ввести ручное управление кабинетом, неспособным быстро и эффективно принимать и реализовывать не только текущие программы, но и президентские поручения политического характера. Иными словами, Зубков показал, что претендует на роль реального главы исполнительной власти, а не полномочного представителя президента в «путинском» кабинете, коим был Фрадков.

В-третьих, решение о новой структуре и кадровом составе принималось достаточно долго, в полном информационном вакууме, что создавало впечатление подготовки более масштабных перемен.Все эти три фактора рождали версию, в соответствии с которой новый кабинет министров будет создан уже под преемника. Возможно, Зубков действовал именно в рамках этой логики. Однако она вошла в полное противоречие с логикой Владимира Путина как главы государства.

В России кабинет министров всегда был президентским. Главная проблема состояла лишь в определении степени его автономии. Сильный президент, такой, как Владимир Путин, может позволить себе свести автономию до минимума, как это было с правительством Михаила Фрадкова. Однако при этом президенту приходится сталкиваться с издержками.

В схеме с более автономным правительством исполнительная власть представляет собой объект острой политической борьбы, что может привести к ослаблению политических позиций самого главы государства. В схеме с минимально автономным правительством вся концентрация политической власти перемещается в Кремль, а кабинет министров по возможности выводится за рамки межклановой борьбы. Это позволяет сделать правительство чисто «техническим», но при этом оно становится менее эффективным и дееспособным. Время принятия решений затягивается, число согласований увеличивается, а слабый премьер часто по причине слабого авторитета не способен управлять вверенными ему министрами. В этих условиях у сильного президента в России всегда есть выбор между двумя основными приоритетами: политическая централизация и управляемость власти при снижении эффективности кабинета министров или мягкая децентрализация при политизации правительства и повышении эффективности его работы.

До сих пор Владимир Путин предпочитал первый вариант, и смена правительства только подтвердила это. Президент остался верен своей стратегии построения «вертикали власти» и сейчас, перед выборами, когда во главе правительства оказался востребован сильный, но вновь «технический» бюрократ. Тем не менее, возможно, вариант масштабных перемен все же существовал. Можно выдвинуть две версии, почему президент от него в итоге отказался.

Согласно первой версии, Владимир Путин изначально все-таки пошел по пути формирования более эффективного правительства. Однако затем кардинально изменил сценарий, который начал реализовывать с назначением Зубкова. Фактически речь идет о том, что Путин передумал менять состав и структуру кабинета, возможно, опасаясь разбалансировки внутри своего окружения и не рискуя слишком усиливать кабинет и его главу. Президент решил, что стабильность важнее эффективности, особенно тогда, когда страна вступает в непростой период передачи власти. Такие шатания в принятии стратегических для управления государством решений, если они имели место, могут свидетельствовать о том, что Путину ему все сложнее просчитывать их последствия, чем активно пользуются влиятельные фигуры из его окружения. Показательно, например, что еще весной этого года Зубков едва не стал почетным «ссыльным» в сенат России.

Вторая версия предполагает, что президент изначально не планировал серьезных кадровых и структурных изменений, а главной его проблемой была проблема преемника. Переназначением премьера Путин всего лишь стремился прекратить борьбу за этот пост между претендентами на роль преемника.В обоих случаях становится ясно, что новый премьер-министр и оставшееся практически в прежнем составе новое правительства не меняют свою роль в системе принятия государственных решений. При этом на фоне ожиданий ощутимого усиления правительства и его руководителя ситуация складывается далеко не в пользу Виктора Зубкова.

Во-первых, Виктор Зубков практически был отстранен от принятия кадровых решений по кабинету министров. Правительство ему досталось, по сути, «чужое», а он, как и Михаил Фрадков, пока оказывается в нем лишь полномочным представителем президента в «путинском» кабинете. Правда, сам Зубков продолжает активную борьбу за собственное политическое и аппаратное утяжеление.Во-вторых, в правительстве остались все министры, имеющие привилегированное положение, то есть прямой выход на президента. В первую очередь это Сергей Иванов, Дмитрий Медведев, Сергей Нарышкин, Алексей Кудрин – все они являются фигурами, полное подчинение которых Зубкову, как минимум, проблематично. Показательна была встреча Владимира Путина с первым вице-премьером правительства РФ Сергеем Ивановым почти сразу после назначения главой правительства Зубкова. И.о. первого вице-премьера докладывал президенту о заседании правительства, которое провел новый премьер. Даже при слабом Фрадкове эта функция была закреплена только за самим премьером. Все это свидетельствует, что в системе российской власти официальная субординация тесно переплетается с неофициальной.

В-третьих, можно обратить внимание не главное изменение в кадровом составе нового правительства – назначение министра финансов Алексея Кудрина вице-премьером. Повышение Кудрина означает, что президент поддержал его курс жесткой бюджетной политики, которая оказалась под угрозой в связи с возможным уходом министра финансов. Назначение Кудрина также имеет огромное значение и с аппаратной точки зрения: это ощутимый удар по Виктору Зубкову, который находился как минимум в конкурентных отношениях с Кудриным. Напомним, что именно министр финансов весной объявил об отставке Зубкова с поста главы финансовой разведки, тем самым, практически поставив точку в борьбе между Минфином и ЦБ, с одной стороны, и финразведкой (которая получила мощную политическую поддержку в лице лидера «ЕР» Бориса Грызлова) за функции надзора над банковской сферой. Кудрин не только не ушел, но и получил повышение, что, видимо, было его личным условием продолжения работы в кабинете Зубкова.

В-четвертых, все отставки в правительстве не связаны с фигурой Виктора Зубкова. Они просто «не могли не произойти» и напрашивались давно, вне зависимости от того, кто бы возглавил правительство. Так, в отставку ушел министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф, который уже много лет говорил, что готов уйти и даже называл сферу будущего приложения сил – бизнес. Министр-либерал и рыночник плохо вписывался в новую экономическую политику, которая стала отличаться все большим участием государства, появлением госкорпораций и наращиванием госактивов в конкурентоспособных отраслях: Греф всегда был против этого. Кроме того, не получали политической поддержки предлагаемые Грефом структурные реформы. На его место пришла Эльвира Набиуллина – экономист-либерал, способный сохранить идеологическую преемственность курсу Грефа, но при этом не обладающая собственным политическим весом.

Вторая отставка также не связана с фигурой нового премьера и носит предвыборный характер. Михаил Зурабов стал объектом социального негодования по поводу монетизации льгот и программы льготного лекарственного обеспечения. Против него не раз выступали практически все представители политической элиты. На его место пришла Татьяна Голикова – «королева бюджета», бывший заместитель министра финансов и супруга министра промышленности и энергетики Виктора Христенко.

Наконец, третья отставка также техническая и связана с провалом в работе министра регионального развития Владимира Яковлева. Яковлев не является человеком Путина и пребывал в правительстве инерционно - корни этой аппаратной сделки уходят в 2003 год, когда его назначение было продиктовано согласием Яковлева на отставку с поста губернатора Санкт-Петербурга и участием в победе Валентины Матвиенко. Помимо того, что эта сделка сейчас уже не имеет никакой актуальности, Яковлев, по мнению наблюдателей, просто не смог справиться с работой из-за отсутствия достаточного количества ресурсов, и о его отставке говорили уже давно. На его место назначен полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак: функции министерства будут расширены под его реальный вес. Возвращение Козака в Москву должно было состояться рано или поздно: это один из самых эффективных и лояльных Путину чиновников, который оказался востребован в сфере региональной политики.

Владимир Путин отложил принятие радикальных структурных и кадровых решений на поствыборный период, ограничившись, по сути, решением трех задач: пресечение борьбы за пост премьера (путем отставки Фрадкова); увольнение неэффективных министров и ликвидация социального «раздражителя» в лице Зурабова. Второй этап реорганизации кабинета может состояться после думских выборов, в которых будут участвовать целый ряд министров нынешнего правительства, некоторые из них могут стать депутатами. Не исключено, что будет иметь место и третий этап – уже после президентских выборов. До этого момента Владимир Путин останется демиургом российской политической жизни, что является его основной целью в нынешних условиях. Так что никакого усиления правительства и его главы не предвидится.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати