07.05.2010

Европейское окно возможностей для Виктора Януковича

Еврокомиссия на прошлой неделе предъявила Украине 18 требований, которые связаны с перспективами евроинтеграции этой страны. Европа проверяет правительство В. Януковича на способность осуществить свои евро-обещания на практике. Будет ли эта попытка сближения столь же неудачна, как и предпринятая ранее Виктором Ющенко? Способно ли правительство Николая Азарова на серьезные внутриполитические изменения ради евроинтеграции? В конце концов, кто для В. Янукович для евроинтеграции Украины – гробовщик или спасатель? На вопросы отвечает ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины Сергей Толстов.

- Насколько серьезно изменился подход к евроинтеграции у команды Януковича?

- Позиция Януковича и нынешней власти в отношении евроинтеграции Украины не укладывается в однозначные формулировки. Эта позиция не исчерпывается трезвой оценкой перспектив и возможностей Украины, которые явно не слишком обнадеживающие. Но она также крайне далека от оголтелого «европопулизма» прежней властной группировки, которая подменяла практическое выстраивание отношений сотрудничества ультраоптимистическими и ничего не значащими декларациями.

Команда Януковича прекрасно понимает, что ЕС – важнейший субъект политики, «великий» сосед Украины и неотъемлемая часть окружающего политического пространства, центр притяжения для восточноевропейской полупериферии. Плохие отношения с ЕС – это ослабление международных возможностей страны и прямой путь к ее маргинализации. Естественный дуализм украинской внешней политики – в поддержании определенного баланса в отношениях с ЕС и Россией, тем более, что правящая политическая группировка в ролевом отношении отводит Украине роль моста между Россией / СНГ и странами ЕС.

Но если копнуть глубже – в отношениях между Украиной и ЕС можно без труда увидеть ряд темных пятен:

- Роль ЕС в мировой политике еще остается не вполне ясной. Тем более не ясно, будет ли продолжаться расширение ЕС, если ЕС сумеет преодолеть нынешней финансовый кризис в Еврозоне.

- Трудно прогнозировать, насколько эффективно правительству Украины удастся преодолеть нынешнее состояние рецессии, обеспечить повышение конкурентоспособности и создать условия для модернизации экономики.

- Европейские перспективы Украины непосредственно зависят от характера отношений между ЕС и Россией, климат которых может либо активизировать, либо сдерживать участие стран Восточной Европы в интеграционных процессах.

С точки зрения ближайших перспектив первостепенное значение будут иметь переговоры между Украиной и ЕС по условиям зоны свободной торговли. В этом смысле украинское правительство будет стараться договориться на условиях, максимально способствующих длительному переходному периоду, и вряд ли готово согласиться на существенные уступки, угрожающие стабильности внутреннего рынка. В свою очередь, ЕС будет навязывать более быстрые темпы либерализации. Этот вопрос и в политическом, и в техническом отношении является наиболее сложным и болезненным. Похоже, до сих пор украинской стороной не были проведены системные расчеты последствий введения зоны свободной торговли Украина - ЕС, без которых сложно моделировать сроки и последствия отмены ограничительных мер в торговле, внедрении европейских стандартов, ведении единых правил в энергетике, либерализации фондового рынка и т. п.

Но даже в случае согласования технических условий ЗСТ в течение нынешнего года, Соглашение об ассоциации ЕС - Украина не начнет действовать немедленно, поскольку должно будет пройти процедуру ратификации, что потенциально увеличивает сроки переходного периода. Таким образом, главная проблема – в том, насколько эффективно украинское правительство сможет воспользоваться новым «окном возможностей», которое предоставляет скидка в цене на газ, чтобы активизировать модернизацию экономики и усилить реформы, связанные с энергосбережением.

- Сможет ли украинское правительство провести гармонизацию законодательства? Или опять вопрос застрянет на борьбе с коррупцией и введении безвизового режима?

- Назначение на пост министра юстиции А.Лавриновича в этом смысле неплохой сигнал. В прежние годы А.Лавринович на разных должностях (госсекретаря министерства юстиции, министра юстиции, первого зам. министра Кабинета Министров) проявлял достаточно последовательную позицию в отношении адаптации законодательства к нормам ЕС. Тем не менее, позиция ЕС в отношении Украины существенно изменилась. ЕС в одностороннем порядке очертил перед Киевом программу реформ и впервые определил ориентировочные сроки ее выполнения.

Статус документа, который еврокомиссар по вопросам расширения ЕС и политики соседства Штефан Фюле передал президенту В.Януковичу, руководству МИД и лидеру оппозиции Ю.Тимошенка, весьма необычен. Вероятно, список-график («матрица сотрудничества с Украиной») был согласован Европейской Комиссией на уровне Совета министров иностранных дел ЕС. Хотя документ напоминает предыдущий План действий Украина - ЕС на 2005 - 2007 гг., он носит характер односторонней политической инициативы. Украинская сторона не сможет вносить в него правки, но, вероятно, сможет участвовать в совместной оценке результатов выполнения. Любопытно и то, что сроки проведения реформ охватывают период от 6 до 18 месяцев, то есть до парламентских выборов 2012 г. Более того, ЕС рассчитывает на согласованные действия власти и оппозиции.

В отличие от прежних документов, предложенный Европейской Комиссией новый план реформ отличается достаточно жесткими «прогнозными» сроками выполнения, от которых зависит финансирование отдельных программ. Наиболее сложными в плане реализации можно считать реформирование газового сектора (6 месяцев), позволяющего открыть кредитную линию на 2,5 млрд. евро для модернизации газотранспортной системы, и проведение конституционной реформы (6-18 месяцев). Этот последний пункт предполагает достижение компромисса между правительством и оппозицией, по крайней мере, по основным противоречивым статьям Конституции (устранение противоречий, связанных с пересечением и дублированием полномочий структур власти, регламентация обязательности выполнения прямых конституционных норм).

- Российский "КоммерсантЪ" 29 апреля опубликовал интервью с В.Бартушкой (представителем Чехии при ЕС по вопросам энергетической безопасности), где тот очень критично отозвался о газо-флотских договоренностях Москвы и Киева и в целом – о европейских перспективах Украины. Означает ли это, что европейцы реально не намерены ни заключать договор об ассоциации, ни продвигаться в вопросе безвизового режима и проч.?

Переговоры по Соглашению об ассоциации и консультации по предполагаемой «дорожной карте» продвижения к безвизовому режиму напрямую не связаны ни с предложенным ЕС планом реформ, ни с соглашением о пролонгации базирования Черноморского флота. В отношении условий зоны свободной торговли (часть соглашения об ассоциации ЕС - Украина) Брюссель рассчитывает, что до конца года Украина «пойдёт на компромисс» в переговорах по ЗСТ. В этом смысле Европейская Комиссия прямо заинтересована в достижении позитивного результата до конца года. Что касается либерализации визового режима, в обозримой перспективе ЕС может согласиться разве что на отмену визовых пошлин. По предварительным оценкам, продвижение к безвизовому режиму может занять 5 - 7 лет. Если, разумеется, Украина не выйдет на устойчивые темпы экономического роста и ее статус в европейской системе не будет существенно повышен.

Другое дело – «европейские инвестиции», о которых говорит представитель МИД Чехии по вопросам энергетики. Следует принимать во внимание, что европейские инвесторы не слишком чувствительны к проблеме присутствия российского Черноморского флота на территории Украины. С их точки зрения фактор флота рассматривается в плоскости наличия или отсутствия политических рисков. Если присутствие флота стабилизирует политическую ситуацию и минимизирует противоречия, то это скорее фактор положительный, чем отрицательный.

Что касается снижения цены на газ, тут вообще нет поводов для сомнений: снижение цены на газ восстанавливает конкурентоспособность украинской экономики. Сочетание этих двух факторов – нормализации украинско-российских отношений и повышения рентабельности экономической деятельности явно способствует улучшению инвестиционного климата. Разумеется, в этой плоскости важную роль играет и снижение уровня коррупции.

Поэтому для европейских инвесторов важно, чтобы в стране была политическая стабильность (по крайней мере, в смысле стабильности исполнительной власти), чтобы было благоприятное и понятное законодательство, и чтобы была возможность гарантированного получения прибыли и возврата инвестиций (отсутствие угрозы дефолта и политических катаклизмов, включая нелегитимную смену политического режима). Другой аспект – какие именно инвестиции могут прийти (или вернуться) в Украину в ближайшее время. Вероятно, речь может идти о вложениях в облигации внешнего долга и государственного внутреннего займа (главное условие – стабилизация государственных доходов, снижение бюджетного дефицита и реалистичные макроэкономические показатели) и вложениях на фондовом рынке (главное условие активизации биржевых операций – позитивные прогнозы и устойчивая динамика фондового рынка). Что касается банковской сферы, торговли и пищевой промышленности, приток инвестиций больше связан с уровнем сбережений, динамикой внутреннего спроса, состоянием коррупции и темпами экономического роста.

В то же время, привлечение в Украину серьезных и долгосрочных производственных инвестиций всегда представляло сложную проблему. В первую очередь это касается предприятий отраслей промышленности с высокой долей добавленной стоимости в выпускаемой продукции. Европейский капитал в эти сектора экономики не идет, и привлечение его было и остается крайне трудной задачей.

Что касается заявления В.Бартушки, уместно напомнить, что по замечаниям представителей властей Чехии и Словакии, которые высказывались в ходе и после газового конфликта в январе 2009 г., Украина и Россия несут равную ответственность за перебои с транзитом. И именно власти этих стран прямо предостерегали украинское правительство против попыток пересмотра газовых контактов от 19.01.2009 г. Тот факт, что в странах ЕС контракты с «Газпромом» подписывают и выполняют частные энергетические компании (Gaz de France, RWE, EON и т. п.) не может непосредственно повлиять на оценку нынешних соглашений. Тем более, что прямые контракты по газу и дополнения к ним заключаются непосредственно между «Газпромом» и «Нафтогазом» как субъекты хозяйственной деятельности.

С политической точки зрения, позицию многих центральноевропейцев можно понять. Еще пару лет назад они с воодушевлением принимали перспективу новой «холодной войны» с Россией, и теперь им трудно адаптироваться к разрушению схем, к которым они были внутренне готовы. Но, что касается Украины, связка между газом (восстановление конкурентоспособности экономики) и флотом (предоставление России определенных политических гарантий) однозначно имеет смысл, поскольку другие варианты коррекции решения вопроса были бы невозможны. В чем В.Бартушка несомненно прав, так это в необходимости максимального внедрения энергосбережения. Ведь в случае существенного роста мировой экономики цены на энергию будут расти, и это может серьезно сузить нынешнее «окно возможностей» для Украины. Поэтому правительству следовало бы усилить заинтересованность экономических субъектов в применении энергосберегающих технологий - использовать гибкую систему принуждения, включая льготы и штрафы.

Итоговый прогноз по всему комплексу отношений между Украиной и ЕС – умеренно позитивный. До конца года можно успеть с подписанием соглашения об ассоциации, если ЕС не будет слишком упорствовать по срокам снижения пошлин, и окажет прямую помощь, связанную с введением стандартов продукции.

По безвизовому режиму ожидать быстрых решений не приходится.

По предложенному плану реформ – принятие антикоррупционных законов вполне реально. Что касается «реформирования газового рынка» (читай – отделение «Укртрансгаза» от НАК «Нафтогаза Украины» в качестве отдельного субъекта транзита и повышение внутренних цен на газ), то украинское правительство к этому пока однозначно не готово.

Наиболее сложным вопросом кажется конституционная реформа. Ее проведение возможно лишь в случае, если коррекции подвергнется незначительный блок вопросов, разграничивающих полномочия президента, правительства, парламента, и учитывающих рекомендации Венецианской комиссии (императивный мандат, прокуратура, независимость судебной власти). Чтобы этого достичь, властной коалиции придется искать компромисс с большей частью «Нашей Украины» и частью БЮТа. Что касается избирательного законодательства, для его утверждения нужна целостная концепция. Реализовать предложены й блок реформ до парламентских выборов 2012 г. крайне трудно, но теоретически возможно. Разумеется, если предложенный ЕС план может быть частично скорректирован с участием украинской стороны, и если, разумеется, он изначально не преследует цель нейтрализовать европейские амбиции Киева.

- В вопросе евробезопасности Украина, ЕС и Россия занимают близкие позиции. Можно ли ожидать каких-то институциональных решений в ближайшее время? То есть, проще говоря, остается ли это на уровне разговоров или будут приняты конкретные решения?

- Быстрых решений однозначно не будет. Главный вопрос – в противоречивом отношении европейцев к политике России и ее перспективам (здесь, как и прежде, наблюдается сочетание двух подходов – готовности к разрядке и склонности к консервации напряженности). Европейцы не хотят отказываться от НАТО и не предвидят быстрого развития оборонной составляющей ЕС. Вместе с тем, нужно максимально использовать «фактор Обамы». Если ему на смену придут республиканцы, шанс может быть упущен.

Для ускорения процесса нужно развитие заинтересованного диалога, причем не только в рамках «процесса Корфу», но и на других площадках, включая более активное обсуждение конфликтных проблем, проведение конференций, предложение новых подходов и т. п.

Пока есть две серьезных возможности, которые нужно максимально использовать – председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 г. и возможное председательство Украины в 2013 г. Киев декларирует намерение предложить свой подход, который позволит сблизить позиции России, ЕС и НАТО, включая организацию саммита ОБСЕ по проблемам европейской безопасности. Украинский вариант предложений пока не сформулирован. Как ожидается, в отличие от российского проекта договора о европейской безопасности, украинские предложения будут в большей мере касаться политико-правовых основ взаимодействия государств в новых условиях и формулирования общих интересов, связанных с отражением существующих угроз и преодолением опасностей, которые угрожают интересам всех участников европейской системы.

Беседовал Олег Горбунов

Версия для печати