17.09.2010 | Вадим Волков

Иллюзия реформы

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге проанализировал проект закона «О полиции» с точки зрения последствий его принятия в нынешнем виде. Изменятся ли отношения простых граждан и милиционеров (полицейских) после принятия нового закона?

По сути — нет. Никаких существенных новаций по сравнению с неформальными правилами, регулирующими работу правоохранителей с гражданами, пострадавшими, подозреваемыми и т. д., в законе нет. Много говорят о появившейся в проекте презумпции законности действий полиции, которая позволяет сотруднику делать все, что угодно, пока гражданин не докажет в суде, что действия полицейского противозаконны (ст. 32, п. 2). В юридическом смысле это действительно совершенно новое положение, спорное с точки зрения соответствия Конституции, Хельсинкской декларации и здравого смысла. Но на практике милиционеры и сегодня не считают нужным объяснять законность своих действий или давать гражданину возможность оспорить их в процессе. Например, можно ли представить себе, чтобы милиционеры, останавливая человека для проверки документов, сообщали ему, на каких основаниях у него просят документы? Или хотя бы без сопротивления соглашались сделать это по его просьбе? Вместо того чтобы в явном виде отменить эту презумпцию, закон ее попросту легализует. То же касается и остальных норм, таких как право на услуги адвоката не с момента фактического задержания, а с момента доставления в отделение (ст. 14, п. 2). Правила, регулирующие время задержания, у нас вообще по большому счету игнорируются, никто и сегодня не предлагает вам адвоката в момент задержания — по сути, до препровождения в отделение с задержанным попросту никто не разговаривает. Принятие нового закона никак не повлияет на отношения простого гражданина с полицейскими.

Изменится ли как-то работа полиции с бизнесом?

Маловероятно. Большинство прав, которые позволяют милиционерам оказывать давление на бизнес, сохраняются в новом законе. Полномочия полиции немного расширяются, но расширения эти не настолько принципиальны, чтобы сколько-либо существенно повлиять на повседневную практику работы сотрудников ОБЭПов и отделов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительских рынков. Ни ощутимо хуже, ни ощутимо лучше бизнесу от этих изменений не станет. И снова легализуются незаконные на данный момент, но общераспространенные практики деятельности милиции. Эксперты справедливо говорят о том, что в новом законе появляется право полицейских на доступ во все помещения без ордера (ст. 15). Это верно. Однако в реальной жизни милиционеры делают это и сейчас, опираясь на ст. 6. закона об оперативно-розыскной деятельности. Это же касается и права проверять «прочие документы», которое предоставляется полиции новым законом. В повседневной работе сотрудники милиции и сейчас запрашивают у предпринимателей все или почти все документы, а при желании — целиком конфискуют бумаги и компьютеры в офисе, причем не только у подозреваемых, но и у свидетелей. В целом изменение лишь одно: то, что ранее делалось милиционерами на грани законности, теперь будет делаться на вполне законных основаниях.

Почувствуют ли после принятия закона какие-то изменения сотрудники других государственных ведомств?

ИПП отмечает дальнейшую федерализацию милицию, ведущую к устранению разделения на милицию общественной безопасности, подчиняющуюся региональным властям и одновременно министерству, и криминальную милицию федерального подчинения. После отмены прямых выборов губернаторов двойное подчинение МОБ стало фикцией. На практике местная милиция подчиняется только Москве и находится с губернатором в состоянии вооруженного нейтралитета: мало вмешивается в местную политику, но и действует совершенно независимо от местных властей. В очередной раз закон лишь легализует сложившуюся ситуацию и способен послужить лишним барьером на пути возможных перемен. Региональное и муниципальное финансирование упоминается в новом законе лишь номинально, и сам закон отражает политику, направленную на выведение правоохранительных органов из-под муниципального или регионального подчинения.

Как получилось, что законопроект, внесенный президентом, который уже давно говорит о реформе правоохранительных органов, написан так, чтобы лишь сохранить старое положение дел и обезопасить милиционеров от преследования по суду за то, что они и так делают? Очень просто. Задача непосредственно написать текст законопроекта была передана экспертному совету МВД по вопросам нормотворческой работы. В этом может убедиться каждый, пройдя на сайт всенародного обсуждения будущего закона www.zakonoproekt2010.ru и взглянув на верхние строчки, указывающие на владельцев сайта. Другими словами, милиционеры писали новый закон сами для себя. Для того чтобы создать иллюзию реформы было, во-первых, предложено новое название, которое сразу отвлекло добрую половину комментаторов от содержания документа. Во-вторых, чтобы новый закон не напоминал структурой действующий закон «О милиции», параграфы были перетасованы, а формулировки слегка изменены, что создало ощущение нового содержательного текста. Стоит ли удивляться, что в закон было внесено несколько десятков поправок, которые позволяют легализовать существующие рутины милицейской работы. Эти повседневные приемы милицейской работы ощутимо ухудшают положение простых граждан (как виноватых в чем-то, так и совершенно невиновных) при контакте с милиционером — но до сих пор эти практики хотя бы формально были незаконными.

Ст. 15 законопроекта предоставляет полицейскому право проникать в любое помещение при наличии «достаточных оснований» полагать, что там совершается преступление. Очевидно, что достаточными основаниями можно посчитать практически все, что угодно. На сегодняшний день де-факто сотрудники не идут в суд за ордером/разрешением. Они просто дожидаются момента, когда дежурный судья уйдет домой и суд окончательно закроется до завтра (в большинстве случаев это происходит в 19.00), после чего следователь выносит постановление о срочном оперативно-розыскном мероприятии, на основании которого и проводится досмотр помещения. Новый закон сильно облегчит жизнь правоохранителей: теперь следователю не надо будет после окончания рабочего дня высиживать на работе, чтобы подписать бумагу, позволяющую оперативным работникам вломиться к вам в дом: они смогут сделать это в любое время дня и ночи.

Другая такая поправка, которая, казалось бы, расширяет полномочия, а на деле всего лишь делает легальным то, что и так было повсеместно распространенным, — это право проверки «иных документов», которое предоставляется полиции той же ст. 15 законопроекта. Технически это означает, что можно проверить любые документы гражданина или предприятия. На практике любые — в том числе и совершенно не относящиеся к предмету проверки — документы и так испрашивались в рамках закона об оперативно-розыскной деятельности без всякого постановления суда и/или наличия возбужденного уголовного дела. Эту практику теоретически можно было оспорить в суде, просто делалось это крайне редко в силу полной бессмысленности. Под обычную технологию милицейской работы новый законопроект подводит законное основание.

В законопроекте записывается ограничение полномочий прокуратуры. Теперь «вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора» (ст. 53). Однако это тоже легализация существующего положения. Сейчас прокуратура надзирает не за тем, что и как делают милиционеры, а, по сути, за документированием их деятельности. Так, прокурор может вынести представление по факту отсутствия в деле плана оперативно-розыскных мероприятий (поскольку записано, что этот план должен там быть), но не может ничего сказать о конкретных пунктах этого плана, если в нем нет ничего противозаконного. Прокурорский надзор и сегодня является очень формализованным, ориентированным на контроль за соблюдением «бумажной» законности. Таким образом, большая часть прокуроров и милиционеров просто не заметит этих изменений. Вносимые поправки — просто дополнительная страховка на случай появления чересчур ретивых прокуроров, которые, впрочем, и сегодня не могут ничего сделать.

Итак, предлагаемый законопроект, с одной стороны, создает иллюзию реформирования, с другой — снимает многие мелкие, но наболевшие проблемы милицейской работы. Чуть облегчится жизнь простого оперативника или сотрудника ППС, но принципиально характер их деятельности не изменится. Количество инцидентов, которые раньше считались милицейским произволом, а ныне станут правомерными действиями сотрудника полиции, точно не сократится.

Для того чтобы произвести реальные изменения в правоохранительной системе России, нужны намного более радикальные меры, чем просто переписывание закона. Такие как муниципализация или отказ, наконец, от системы воинских званий и абсурдной в милиции строевой подготовки, такие как радикальное сокращение численности или ликвидация доброй половины подразделений (к примеру, ОВО или ОБЭП). И самое главное — нужно отказаться уже от наивной идеи о том, что какой-нибудь орган (МВД в особенности) может реформировать сам себя. Это не удалось еще нигде и никому. Нужно создать внешнюю, независимую структуру, которая и займется разработкой новых законов, контролем, отслеживанием общественной реакции и методической поддержкой местных подразделений милиции. Нужно полностью изменить организационную структуру, чтобы разбить систему круговой поруки. И наконец, нужно радикально обновить кадры, в первую очередь в верхних эшелонах. Не на проценты — на десятки процентов.

Вадим Волков - научный руководитель, проректор института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

Материал опубликован в газете «Ведомости» 16.09.2010, 174 (2872)

Версия для печати