28.09.2010 | Александр Караваев

Тезисы навстречу саммиту ОБСЕ

Кризис международных политических организаций в полной мере отразился и на ОБСЕ. Говоря обывательски, вес организации и интерес к ее мероприятием уже не тот, что был раньше. Однако сама вывеска по-прежнему остается в цене. Логотип организации весьма выгодное дополнение для национальной дипломатии стран участников. Страна-председатель ОБСЕ, следуя необременительной повестке, стремится использовать это время по своему усмотрению. Повсеместно, председательство Казахстана в ОБСЕ трактуют своеобразным дружеским поощрением западноевропейских держав странам постсоветского пространства. Действительно, если и была проблема выбора страны из группы СНГ на этот пост, то ее решение в 2008 году было весьма удачным…

Выбор Казахстана одновременно говорил о стремлении навести мосты Европы с Центральной Азией и выровнять отношения с Россией, учитывая глубокую политическую координацию Ак Орды и Кремля. Ну и конечно для масштабов самой Астаны, председательство Казахстана в ОБСЕ, а затем и саммит организации становится серьезным достижением, укрепляющим международный престиж страны. Что из всего этого может получиться к декабрю, мы увидим. Но сейчас можно подвести некоторые предварительные итоги и поговорить о том, как Астана пользуется выпавшим шансом.

Вопрос с чем выходит на саммит Казахстан вытекает из тех вводных, что были даны Астане в самом начале. Работа на посту председателя ОБСЕ, по сути, предполагает быть смотрителем за соблюдением регламента организации и графиком осуществления различных мероприятий. «Смотритель» формирует повестку мероприятий, однако никто не предполагает, что он должен сильно вторгаться своими инициативами в сложившиеся расклады. Но сумма проблематики ОБСЕ сегодня собирается из весьма конфликтных сюжетов, с которыми надо что-то делать. Над Астаной «нависает» российский набор кризисной повестки: проблемы в области безопасности (ДОВСЕ), в области прав человека (конфронтация с БДИПЧ), наконец проблемы регулирования постсоветских сепаратистских конфликтов. Уже наблюдаются серьезные баталии за продвижение в повестку астанинского саммита вопросов Абхазии и Ю.Осетии, проблемы Карабаха.

Однако, в первую очередь, председательство в ОБСЕ и саммит в руках Астаны раскрылись мощным пропагандистским салютом, не виданным у подобных мероприятий до селе. Из важного события международного значения предстоящий саммит превращается в средство пропаганды достижений режима, и это раздражает не только записную оппозицию, но и многих адекватно мыслящих казахстанцев. В ответ казахстанская оппозиция «взвилась соколом», как по адресу саммита, так и самой организации, отправив серьезный поток разоблачительной обструкции. Указывают на несоответствие декларированной в последние годы гуманитарной и правовой миссии ОБСЕ, и той ситуации, что фактически сложилась в политическом пространстве председателя ОБСЕ. А именно, неограниченный срок власти первого президента Нурсултана Назарбаева, ограничение СМИ, заказные судебные процессы и силовое преследование как формы предпринимательства близких к власти лиц. Одним словом, указывают на типичный набор из политической практики любого постсоветского государства.

Напомним, что гуманитарная проблематика и права человека в широком смысле стали главным акцентом европейской внешней политики после конца холодной войны. Уже к середине 1990-х из международной конференции по проблемам безопасности ОБСЕ превратилась в структуру оценивающую качество и демократизм власти своих восточных членов, в особенности исходя из процесса проведения плебисцитов. Благодаря последовательному укреплению автократических свойств постсоветской власти, появлению властных пирамид с национальными лидерами на их вершине, конфронтация группы государств СНГ во главе с Россией и ОБСЕ была не минуема. После клинча возникшего между БДИПЧ ОБСЕ и Москвой вокруг украинских выборов 2004 года, было не ясно как вообще строить отношения между этими антагонистами. Осенью 2007 года Москва внесла в ОБСЕ проект резолюции, ограничивающей работу БДИПЧ, резолюция была отвергнута. Точкой в отношениях БДИПЧ и Москвы стал взаимный отказ присылать и принимать наблюдателей от этой организации на выборах президента России в 2008 году.

Надо отдать должное Астане, которая с известной азиаткой смекалкой подошла к этой непростой конфликтной ситуации. Казахстан фактически продолжил вектор движения ОБСЕ, но прокрутил его на 180 градусов, таким образом сместив акценты гуманитарной корзины из области политических прав человека в область социальных прав и качества жизни как таковое. По ряду объективных причин Казахстан не в силах запустить механизм реформы ОБСЕ и БДПИЧ, поэтому дипломаты сосредоточились на осуществлении доступных мероприятий из так называемой экономико-экологической корзины ОБСЕ, сделав их своим коньком. Внутри этой корзины серьезное внимание уделили проблемам гендера и нацменьшинств. Астане легко удалось привлечь к этой теме сотни НПО из стран ОБСЕ и самого Казахстана. Этот удачный маневр был поддержан всеми членами организации, учитывая необходимость выхода из кризиса в отношениях ОБСЕ и России (как собственно и кризиса самой организации). Вопросы положения женщин, доступности образования, толерантности и религиозной терпимости, прочие темы из номенклатуры гуманитарной тематики ОБСЕ, одним словом все, что не касается выборов и качества демократии – вот что как нельзя кстати для перевода кухни ОБСЕ на более вегетарианскую диету. И Астане это удалось.

В июле 2010 года по инициативе Астаны в Вене состоялось совещание ОБСЕ на тему «Образование лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам: интеграция и равные возможности». Оно стало первым подобным в истории ОБСЕ, за что Астане была выражена отдельная признательность со стороны Кнута Воллебека, верховного комиссара ОБСЕ по делам нацменьшинств. Еще одно достижение Астаны – учреждение поста личного представителя генсека ОБСЕ по гендерным вопросам. На данный пост была назначена кандидатура старшего аналитика по политическим вопросам «Института Открытое Общество» Уэнди Паттен (США).

Астана уже заявила, что предстоящий саммит призван стать продолжением Копенгагского процесса. Речь идет о документах двадцатилетней давности, подписанных на серии конференций по человеческому измерению тогда еще СБСЕ (первая прошла в 1989 в Париже, вторая — в 1990 в Копенгагене, третья в Москве в 1991 году). Тогда приняли документ, в котором впервые было указано, что вопросы, касающиеся основных свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, а обязательства в области человеческого измерения не относятся к числу исключительно внутренних дел государств-членов СБСЕ. С тех пор много вод утекло. И вот теперь эта тематика возвращается Астаной в аспектах проблем толерантности и недискриминации. Как говорится и на безрыбье рак рыба.

Интересно, что одним из способов демонстрации активности Казахстана в ОБСЕ стало увеличение количества конференций и фактического времени их проведения. МИД Казахстана оценивает это как существенный вклад в процесс ОБСЕ. Что же, такой взгляд тоже возможен, учитывая финансовые затраты Астаны. Но найдут ли эти конференции ответы на конкретные вопросы, например, такие как положение цыган в Европе, интеграции исламского населения -- сказать трудно. А вот сама тема толерантности и недискриминации для докладов выбрана технологически очень правильно, учитывая, что председательство Казахстана в ОБСЕ передаст эстафету председательству Казахстана в ОИК (Организация Исламской Конференции). Однако, вынося за скобки формализм внешнеполитического пиара, саммит в Астане может дать сигнал о готовности диалога европейского сообщества с азиатскими партнерами ОБСЕ и это можно считать существенным вкладом Казахстана. В этом плане, таким же качественным вкладом Астаны в сближение Востока и Запада можно считать объединение представителей ОБСЕ, НАТО, ЕС, Совета Европы, СНГ, ОДКБ и СВМДА на площадке одних конференций. Если саммит в Астане и даст содержательный результат, то он будет говорить о повышении роли региональных инициатив, и Казахстан, в статусе председателя ОБСЕ, обозначил себя как их влиятельный проводник. Например, многие из тех заявлений, что делает Астана могли быть высказаны и Москвой, но наверняка вызвали бы отторжение, в связи с известным комплексом взаимных претензий и негативных стереотипов. В отношении Казахстана подобное отсутствует. А качество казахской «демократии в развитии» пока не сильно волнует Запад.

Понятно, почему председательство Казахстана в ОБСЕ стало элементом пиара. Непонятно зачем нужно было так высоко поднимать градус восторга. Столь массированная глорификация казахстанских «достижений», снижает их цену, превращает в нечто формальное. Громкие заявления, оторванные от реальности, не имеющие практического смысла, вряд ли поднимут международную роль Казахстана и лично Назарбаева. В частности, в последнее время Астаной очень много говорилось о безъядерном статусе Казахстана как неком мудром акте казахстанского лидера ради глобальной безопасности. Но при этом намеренно выводится за скобки тот факт, что «добрая воля» явилась обязательством новых независимых государств перед Вашингтоном. Транспортировку ядерных зарядов и средств их доставки с территории Украины и Казахстана на территорию России поставили одним из условий международного признания независимости этих государств. Ранее, еще до распада СССР, летом и осенью 1991 года в Москве обсуждался проект нового союзного договора, согласно нему владение ядерным оружием было также исключительной прерогативой союзного центра. Этот порядок по наследству перешел и к новой России как правопреемнице СССР. О чем теперь некоторые лидеры СНГ выражают сожаление. Как ни крути, оставить ядерное оружие в Казахстане Назарбаев не мог, и безъядерный статус страны вовсе не его заслуга.

Второй момент, который бросился в глаза в период председательства Астаны в ОБСЕ - внешнеполитический пиар «опыта казахстанской толерантности». Вот типичный пассаж одного из мидовских документов: «Обладая бесценным опытом по строительству общества межэтнического и межконфессионального согласия, Казахстан закономерно выдвинул вопрос толерантности в качестве главного приоритета, что является его «добавленной стоимостью» в укрепление ОБСЕ». В общем-то, трудно спорить с необходимость ставить этот вопрос. Но говорить о беспрецедентном опыте толерантности в стране, где реально не было проявлений национализма и шовинизма на политическом уровне, где исторически не было причин для межэтнического раскола, не обоснованно. Толерантность для мультикультурного казахского общества – это естественная историческая норма, а не трудное достижение. Кстати, в отличие от соседей, которым еще предстоит потрудиться над этим вопросом.

Проявилась и неоправданно высокая самооценка казахстанской дипломатии в управлении посреднической миссии ОБСЕ в отношении конфликтов на Южном Кавказе и Молдове. Уверен, если бы вдруг за этот период произошло что-то существенное в деле урегулирования одного из конфликтов, Казахстан приписал бы его своему председательству. С другой стороны, на это можно не обращать внимания, ведь очевиден посыл в направлении внутренней политики, а также для повышения значимости казахстанских инициатив в отчетах главы МИД Каната Саудбаева перед его президентом.

Чтобы понять предполагаемый масштаб декабрьского мероприятия, сделаем небольшой ретроспективный обзор. Последний саммит ОБСЕ проходил в Стамбуле в 1999 году. Он запомнился как финальный внешнеполитический выход Бориса Ельцина: на нем президент РФ взял обязательства вывести российские войска из Грузии и Молдовы (через семь лет под давлением Саакашвили Россия вывела войска из Грузии). На том же саммите было принято соглашение об адаптации договора об обычных вооружениях в Европе и установлены новые фланговые ограничения ДОВСЕ. Другой исторический саммит, в Лиссабоне 1996 года, зафиксировал новые постблоковые подходы на европейскую безопасность. Именно там говорили о необходимости строительства единой демократической Европы без разделительных линий. Непублично обсуждались границы расширения НАТО на восток, и, как известно впоследствии, в отношении России эти договоренности были нарушены.

Опуская оценки этих саммитов, надо признать, что на высший уровень принятия решений ОБСЕ поднимались не просто текущие проблемы, но сущностные вопросы европейских отношений. Несмотря на кризис самой этой организации, можно сказать сформировалась особая традиция отношения к ее саммитам, их воспринимают как нечто работающее, имеющее реальные политические последствия, а иногда как исторического значения мероприятия.

Сможет ли саммит в Казахстане поддержать этот высокий уровень? Дело не в месте проведения саммита, а в существе вопросов для обсуждения. На сегодня, осталось чуть больше двух месяцев до отмеченной даты, а его повестка, судя по итогам летней встречи глав МИД ОБСЕ, не сформирована до сих пор. Неизвестно и кто приедет и топ лидеров ОБСЕ. (первые лица Европы и президент США). Приглашения всем разосланы, но в ответ получены лишь приветствия без точного согласия. Правда регламент ОБСЕ не столь жесткий как например в ходе саммита G8, где приблизительное содержание очередного известно в конце предыдущего. С определенной долей уверенности можно предположить, что станет темой астанинского форума: корзина «человеческого измерения», ее как раз и обкатывают на предварительных обзорных форумах. Также для проформы туда войдет комплекс вопросов безопасности Центральной Азии и Афганистана. Понятно и почему саммит необходим Казахстану – это повышает международный престиж страны, делает ее национального лидера фигурой европейского масштаба.

Но зачем саммит самому ОБСЕ? Возникает ощущение некой имитации. С одной стороны, все просто отлично. Впервые государству из числа СНГ оказали высокое доверие нести статус председателя ОБСЕ и быть столицей для нового саммита. То есть видна некая положительная тенденция готовности западного мира передавать ряд управленческих функций глобального характера постсоветским государствам и конкретно союзнической связке Россия-Казахстан. С другой стороны, совершенно очевидно, что западные державы передают бразды ОБСЕ на восток в тот период, когда эта организация уже не играет той роли, которой имела в 1990-е годы. ОБСЕ сдают на время словно неинтересную игрушку. Западные державы ОБСЕ отдают этот символ без всякого содержания, понимая, что необходимости в этом саммите нет никакого. Поэтому мероприятие может превратиться в типично постсоветский сюжет, напоминающий саммит СНГ в очередной юбилей. Казахстан с готовностью взял пусть и пустую упаковку – ведь саммит ОБСЕ, при всех недостатках самой организации, в технологическом плане серьезное международное мероприятие, с достаточно высокой степенью ответственности. Астана тем самым говорит, что готова справиться с доверенным. Ко всему прочему, придав ему восточного колорита праздника и позитива (кстати, Навруз объявлен Международным праздником ОБСЕ).

И все-таки, подводя итог, что же содержательного можно обсуждать на саммите в Астане? Конечно ситуацию в Киргизии и проблему организации там полицейской миссии ОБСЕ. Бишкек по понятным причинам опасается появления у себя на юге международных инспекторов и дальнейшего расследования узбекской резни. Власти не смогли предотвратить погромы, более того силовики встали на сторону киргизкой части населения. Именно эти факты могут всплыть в ходе присутствия миссии ОБСЕ, и сбора информации для международного расследования. Также Бишкек не может расписаться в бессилии и показать, что не в силах управлять ситуацией на юге. Однако очень много признаков говорит о том, что в случае приезда миссии ОБСЕ в эту часть Ферганской долины власти не смогут обеспечить их безопасность. Поэтому эта тема саммита, пусть и предельно актуальная для региона, но без реальных рецептов.

Другая тема для саммита инициатива президента Дмитрия Медведева о Договоре европейской безопасности и схожее по смыслу французское предложение о создании "евроатлантического и евразийского пространства безопасности". Но пока, данные вопросы не проработаны настолько, чтобы их можно было вывести на саммит ОБСЕ в виде готового полноценного документа, а не просто обсуждения, как это происходило на форуме в Ярославле. Времени остается не много. И как видно Москва сосредоточилась на установлении прямых отношений с НАТО и США, не распыляясь на широком международном формате. Например по информации Генштаба ВС РФ, ЕС и Россия создают совместную рабочую группу по планированию и координации совместных действий в сфере обороны и безопасности. Похоже, что участие ОБСЕ там не предполагается.

Наконец, последний сюжет – Афганистан. По этому вопросу можно собирать сотни безрезультативных саммитов. Правда, в Астане могут объявить о готовности участия военнослужащих Казахстана в операциях альянса в Афганистане. Нужен ли державам ОБСЕ для обсуждения этих вопросов саммит? Вероятно, нет. В тоже время, если поставить вопрос так - нужен ли он для России. То ответ скорее будет вытекать из личных предпочтений отвечающего. Лично для меня содержательный смысл этого мероприятия загадка. Но пускай хоть такое сравнительно пустое пиар мероприятие, но оно станет дополнительным вкладом в усиление международного веса российско-казахстанской интеграции. Это более понятная материя. Кроме того, на Западе инициативы Москвы и Астаны в значительной мере воспринимают как нечто высокой степени синхронное. В определенной степени это так. Значит любой успех близкого союзника это и успех России.

Александр Караваев – заместитель гендиректора ИАЦ МГУ

Версия для печати