09.12.2010 | Марина Войтенко

Госзаказ – через тернии к … чему?

В период кризиса государство стало, чуть ли единственным, источником гарантированных инвестиций и наиболее платежеспособным заказчиком. Оно создает спрос, загружает промышленность¹ , создает стимулы к вовлечению в экономику малого бизнеса. Так, по данным сайта zakupki.gov.ru, доля госзаказов, размещаемых специально для малого бизнеса, выросла с 4,92% в 2008 году до 23,21% по итогам одиннадцати месяцев 2010 года.

Получили свое развитие и такие прогрессивные виды размещения госзаказа как открытые аукционы² в электронной форме – если в январе-октябре их доля в общем количестве государственных заказов составляла, по расчетам Центра развития ГУ ВШЭ, всего 0,5%, то за тот же период в текущем году – уже 2,7%, а в денежном выражении по сумме контрактов рост оказался еще значительнее – с 0,1% до 7,5% в общем объеме закупок.

Благодаря проведению конкурентных закупок существенной, особенно в пик кризиса, оказалась и экономия бюджетных средств: в январе-октябре 2008 года – 19,1 млрд рублей; 2009-го – 85,6 млрд рублей; 2010-го – 45,4 млрд рублей. Однако эти цифры ничтожно малы по сравнению с коррупционной составляющей процесса. Совершенно четко и наиболее жестко охарактеризовал ситуацию Председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин: «Из шести трлн рублей, направляемых в год на госзакупки, около триллиона рублей оседает в карманах жуликов и проходимцев³ ».

Критика закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», его огромного коррупционного потенциала уже стала общим местом. Основной задачей этого законодательного акта является создание конкурентной среды при повышении эффективности бюджетных расходов. На практике это должно было бы означать равные условия для всех желающих принять участие в конкурсах, аукционах и т.п. при сопоставлении тендерных предложений поставщиков (исполнителей) товаров (работ, услуг) по рыночным ценам, при обеспечении заданных заказчиком требований, в т.ч. к качеству. Однако результаты проверок ФАС и Контрольного управления администрации президента свидетельствуют о том, что вышеуказанный принцип не обеспечивается в каждом пятом случае.

Со стороны государственного заказчика типичным является уход от конкурентной закупки в пользу единственного поставщика, путем формирования технического задания под определенный товар конкретного производителя. В данном случае товар закупается по ценам выше рыночных, без всякой экономии бюджетных средств. Количество таких контрактов, начиная с 2006 года по текущий год, утроилось.

По уже откорректированному в конце 2009 года закону о госзакупках с 1 июля 2010 года все федеральные заказчики (например, Минздрав) обязаны вместо обычных аукционов проводить электронные аукционы всего на пяти площадках в стране, что исключает возможность махинаций с ценами. (У региональных и муниципальных заказчиков такая обязанность наступает с 1 января 2011 года). Многие эксперты связывают с этим, с одной стороны, ускорение темпов роста объема закупок в электронной форме, с дугой – торможение размещений госзаказов.

Между тем, согласно действующему на настоящий момент законодательству, неизрасходованные в текущем году бюджетные средства не могут быть использованы ведомствами в будущем. Поэтому в ноябре наблюдался всплеск размещения госзаказа в 194 млрд рублей. Для сравнения: из выделенных на закупку автотехники 12,5 млрд рублей федеральными ведомствами за первые пять месяцев года потрачено только 3%. По данным Минфина, за первые полгода 41 ведомство использовало 40% средств, а 37 - только 30% от годового лимита⁴ . Вот и получается, что с новой системой распределения госсредств приток денег в экономику резко снизился. Теперь же авральные вбросы госзаказов на рынок усиливают инфляционное давление, одновременно давая возможность чиновникам использовать фактор отсутствия времени в конце года и проводить закупки не через открытые аукционы в электронной форме, а у одного поставщика.

На заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию 29 ноября глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина внесла предложение об отмене нормы об обязательном возврате в бюджет средств, не использованных госзаказчиком до конца года. Резоны министра экономики понятны – в спешке ведомства в ряде случаев вынуждены принимать некачественные работы. Тем не менее, большинству экспертов и участников рынка более близка позиция главы Минфина Алексея Кудрина, считающего, что «по принципам бюджетной политики … это неправильно, по техническому исполнению в условиях дефицитного бюджета это невозможно».

По предварительным расчетам Минфина, в текущем году министерства и ведомства не успеют потратить около 140 млрд рублей. Если бы они могли использование этих средств перенести на следующий год, навес был бы еще больше - 300-500 млрд рублей, полагает Алексей Кудрин.

Вполне понятно, что в движении средств под идеи без должного на то обоснования нет никакой логики. Ведь если ведомства не могут потратить средства, ранее запрошенные ими из бюджета, значит, они им не так уж и нужны. Другое дело в реализации конкретных программ. Исходя из концепции повышения эффективности бюджетных расходов, то в рамках одной программы средства при необходимости действительно могли бы «переходить» из одного бюджетного периода в другой. Ведь у каждой программы есть конкретные цели, а за их достижение отвечают конкретные люди. Так что целесообразность такого «перетекания» установить было бы не сложно. Гораздо труднее преодолеть «воронки и буераки» закона о госзакупках, а без этого ни и каком повышении эффективности бюджетных расходов говорить не приходится. Так что заявление Президента РФ Дмитрием Медведевым о необходимости серьезной корректировки закона о госзаказах, прозвучавшая в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 года, было не только ожидаемым экспертным и бизнес сообществом, но и более чем своевременным.

Несколько важнейших направлений тщательного редактирования действующего законодательства уже определились достаточно четко (о них шла речь 29 ноября на заседании президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию). Во-первых, требуется более объемный и многомерный подход к критериям, позволяющим устанавливать победителей конкурсов. Сейчас главным является минимизация цены закупки. С формальной точки зрения это, конечно, точное соблюдение принципов и условий конкуренции. На практике же это сплошь и рядом ценовой демпинг с последующей поставкой и предоставлением некачественных товаров и услуг, а также едва ли не кратная оплата затрат на эксплуатацию полученного оборудования, принятых зданий и инженерных сооружений и т.п. Вместе с тем, давно существует такое понятие как «стоимость владения», то есть суммарная оценка расходов будущих периодов, связанных с целевым применением приобретенного в рамках госзакупок. Минимизация этого показателя (право пользоваться которым следовало бы закрепить законодательно), естественно, может в корне изменить подходы как к отбору участников конкурсов на доступ к госзаказам, так и выявлению их победителей.

Особую актуальность такого рода новация приобретает в связи со стратегией повышения энергоэффективности (не менее чем на 40% к 2020 году). Не менее полезна она и при выстраивании новых специальных критериев и процедур, необходимых для эффективных госзакупок инновационной продукции, нередко вообще не имеющей аналогов. Порядок, действующий в настоящее время, не только не стимулирует, а порой и просто препятствует поддержке инновационных и высокотехнологичных компаний за счет их вовлечения в работу по госзакупкам. Изменить сложившуюся ситуацию – пожалуй, наиболее сложное направление разработки поправок к действующему законодательству. Здесь помимо уже предлагаемой пред-квалификации и многоступенчатых конкурсов (безусловная эффективность этих мер еще должна быть доказана) потребуется решение, например, такой застарелой проблемы, как налоговая идентификация бизнес-структур, действующих в сферах высоких технологий и инноваций.

Третий принципиально важный момент – существенно более широкий допуск к госзакупкам зарубежных компаний (в том числе в рамках так называемых офсетных сделок). Имеющиеся на этот счет предложения (по некоторой аналогии с режимом промсборки в автопроме) предусматривают некий перечень обязательных условий (обременений) – трансфер технологий, создание «центров исследований и развития», финансированную долю субподрядов российскому бизнесу (прежде всего, малому и среднему) и научным организациям.

Осовременивание госзаказа как одного из регулятивных институтов требует повышения на порядок уровней его открытости, прозрачности и предсказуемости. В Послании Федеральному Собранию Президент РФ Дмитрий Медведев подчеркнул, что обо всех планируемых открытых закупках должно быть известно заранее, а информация, размещаемая на специальном интернет-портале (кстати, zakupki.gov.ru действует уже более полугода) должна предусматривать возможность обратной связи с компаниями относительно их участия в торгах, а также с экспертным сообществом по поводу его мнения об адекватности планов госзаказа современным требованиям (например, повышению энергоэффективности, снижению углеродоемкости, минимизации «стоимости владения» и т.п.) и рыночным ценовым условиям.

С одной стороны, такой подход со всей очевидностью требует нешуточного развития (а по сути дела воссоздания) в РФ института технико-технологической экспертизы и обеспечения ее реальной независимости. С другой – он диктует необходимость наличия прогнозных планов закупок со стороны государства и крупных госкомпаний новейшего оборудования, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств и т.п. Начинать, считает Президент РФ Дмитрий Медведев, нужно как минимум с трехлетнего горизонта с последующим его расширением по мере возможности до 5-7 лет – «в этом случае и инвесторы, и исследователи будут точно знать, что результаты их труда востребованы».

Заметим, что речь идет об объективной тенденции, связанной прежде всего с переходом с 2012 года на программную классификацию федерального бюджета и тем самым его гораздо более выраженной ориентации на достижение конечных результатов. При этом трехлетнее бюджетное планирование становится вектором, вокруг которого должны быть выстроены все другие регулятивные и нормативные возможности органов государственной власти, ответственных за реализацию целей, сформулированных в долгосрочных госпрограммах (ожидается, что их будет около 40⁵ ). Прогнозные планы госзакупок становятся поэтому своего рода функцией от программно-целевого бюджетного планирования и стратегии модернизации, конкретизируемой в «расписаниях» перезагрузки как отдельных функций государства (обновление армии, к примеру, потребует более 20 трлн рублей, немалую часть из которых составит гособоронзаказ), так и важнейших отраслей и комплексов экономики и социального сектора.

Именно поэтому задача новой редакции закона о госзакупках – это оптимизация их как важного инструмента антициклической и структурной политики, совершенствования технического регулирования и укрепления конкуренции, развития института независимой экспертизы. В конечном счете, речь идет даже не столько о правовых новеллах, сколько об изменениях стиля, методов и содержания государственного управления в целом. Изменения же в самих госзаказе и госзакупках – «лакмусовая бумага» этих необходимых и, смеем надеяться, неизбежных перемен.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. По расчетам экспертов Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, сокращение госзаказа на 1% приводит к спаду производства на 0,1–0,9% (в зависимости от отрасли).
2. Конкурс – победителем этих торгов конкурсная комиссия признает того, кто предложил лучшие условия исполнения контракта (цена, качество, сроки, требования к безопасности и иные показатели). Может быть открытым или закрытым (например, если сведения о заказе составляют государственную тайну). Аукцион – торги, победителем которых признается компания, предложившая самую низкую цену исполнения контракта. Существует список товаров, работ и услуг, заказ которых осуществляется только через аукцион, а не через конкурс. Также может быть открытым и закрытым.Аукцион в электронной форме – открытый аукцион, который проводится на онлайн-площадке. Участники торгов анонимны. Заканчивается, когда в течение часа не поступает новых предложений с более низкой ценой. Считается, что эта форма торгов исключает возможность сговора поставщиков с чиновниками.Запрос котировок – размещение информации о потребности в товарах, работе и услугах на официальном сайте в интернете. Заказчик также может сам направить запрос поставщикам и производителям (если цена контракта не более 500 000 рублей). Котировочная комиссия признает победителем того, кто предложил наиболее низкую цену.Закупка у единственного поставщика – контракт может быть предложен только одному поставщику, если он относится к сфере деятельности естественных монополий, учреждений ФСИН, предприятий энергоснабжения и ряду других.
3. О высокой коррупционной составляющей свидетельствует и череда уголовных дел по закупкам высокотехнологичной медицинской техники.
4. При этом, по данным Минэкономразвития, только в I квартале 2010 года контрактов с единственными поставщиками было заключено на 556 млрд рублей или 61% от средств размещенных всеми способами, причем информации о результатах размещения подобных заказов официально не публикуется.
5. В таком контексте теряется и предмет известного спора между Минэкономразвития и Минфина по поводу допустимости переноса остатков бюджетных средств, неизрасходованных на госзакупки в текущем году, на расходы будущих периодов с оставлением их на балансах бюджетополучателей. При нынешней системе исполнения федерального бюджета – это, скорее поощрение неэффективности и нерасторопности действий министерств и ведомств. С 2012 года это уже нормальная практика в рамках зон ответственности соответствующих органов власти. Принципиальный вопрос в другом – в организации общественного контроля за расходованием средств. Мощностей Счетной палаты здесь явно не хватит.

Версия для печати