13.04.2011 | Сергей Маркедонов

Приглашение к диалогу

7 апреля 2011 года Европейский парламент принял резолюцию, касающуюся так называемого «восточного измерения» политики объединенной Европы. Поскольку этот документ содержал в себе пункты, касающиеся необходимости диалога с де-факто образованиями в конфликтных зонах, многие эксперты и публицисты поспешили назвать его едва ли не поворотным пунктом в европейской политике относительно Абхазии, Нагорного Карабаха, Приднестровья и Южной Осетии. Оппонирующие им эксперты и политики (как правило, из стран, пострадавших от сепаратистских движений) напротив, сделали акцент на фразах документа, касающихся соблюдения норм международного права. Между тем, как это часто бывает и текст, и существующий вокруг него контекст оказались вне поля зрения. Так о чем же говорилось в документе, принятом представителями объединенной Европы?

Начнем с того, что резолюция Европейского парламента не была посвящена специально постсоветским этнополитическим конфликтам. У этой бумаги совсем иная цель, и иная мотивация. Резолюция посвящена проектам ЕС, касающимся сотрудничества с некоторыми республиками бывшего Советского Союза. Речь идет о проектах «Политика Европейского соседства» и «Восточном партнерстве» (последний проект был запущен после «пятидневной войны» и носил с самого начала эту печать геополитической конъюнктуры). Данные проекты относятся к кооперации Евросоюза с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией (хотя данная республика в «Восточном партнерстве» и числилась под подозрением), Грузией, Молдовой и Украиной. Кроме Белоруссии и Украины остальные партнеры ЕС имеют (кто в большей, а кто в меньшей степени) этнополитические проблемы. Три страны из оставшейся четверки (Азербайджан, Грузия, Молдова) не гарантируют обеспечение целостности той территории, которая признается официально ООН, всеми международными организациями и большинством существующих в мире государств. В резолюции от 7 апреля 55 пунктов, многие из которых содержат общие слова и благие декларации (разговор о «европейских ценностях» и их трансляции на территории бывшего СССР, тезисы о добрососедстве, мире и прогрессе). Однако и содержательные вопросы документ также рассматривает. Что касается конфликтов и непризнанных образований, то эта тематика, как видно из текста резолюции, хотя и важна (иначе бы вообще про это в тексте ничего не было), но не приоритетна. Резолюция Европейского парламента избегает термина «частично признанные», поскольку ЕС не поддерживает российское решение от 26 августа 2008 года о признании государственности Абхазии и Южной Осетии. Как бы то ни было, а данные вопросы рассматриваются в статьях 47-50 документа Европейского парламента.

В 47-й статье говорится о том, что Европейскому союзу необходимо обеспечить более качественный уровень вовлечения в разрешение проблем безопасности в рамках наблюдательных миссий в Грузии и в Молдове (соответственно EUBAM и EUMM). Там также содержится призыв к поиску решения конфликтов в Приднестровье и на Южном Кавказе в соответствие «с принципами международного права, в особенности такими, как неиспользование силы, самоопределение и территориальная целостность» и посредством более активного участия в структурах, занимающихся решением конфликтов («существующие переговорные форматы, в особенности ОБСЕ»). Статья 48-я предлагает развивать более качественно «меры доверия и программы, включающие новые миссии и стратегии общественных коммуникаций, рассмотрение прагматичных инициативы и инновационных подходов, таких, как неформальные контакты и консультации с обществами и де-факто властями отколовшихся территорий, в то же самое время, сохраняя политику ЕС по их непризнанию». В статье также говорится о важности поддержки гражданского диалога между конфликтующими обществами. 49-я статья рекомендует сохранять посты представителя ЕС по конфликтам в Приднестровье и на Южном Кавказе (в течение двух прошлых лет это было предметом дискуссии в среде европейского чиновничества), как «полезные инструменты» в деле мирного урегулирования. И, наконец, статья 50-я выражает заботу по поводу беженцев и вынужденных переселенцев, насильственно вынужденных покинуть места своего традиционного проживания. Их право на возвращение Европейский парламент в очередной раз признал.

Таким образом, говорить о революционных трансформациях в подходах ЕС к постсоветским конфликтам не стоит. В очередной раз повторен старый набор подходов и оценок. Политика непризнания остается в числе приоритетов Европы, от нее никто не отказывается. В той же мере это проявляется и в намерении повысить активность европейских наблюдательных миссий (в случае с Грузией ЕС настаивал на том, чтобы Россия открыла бы для наблюдателей территории Абхазии и Южной Осетии), а также в поддержке ОБСЕ. Страны ЕС говорят о необходимости возобновления работы миссии на югоосетинской территории под старым «брэндом» (то есть Миссия в Грузии). Все эти пункты не раз становились предметом споров между российскими и европейскими дипломатами (в разных форматах и на разных форумах). И в этих вопросах компромисс видится маловероятным потому, что ЕС и РФ исходят из разных трактовок того, что есть сегодня Грузия. Для ЕС - это территория Грузинской ССР образца 1989 года, а для РФ - это Грузия без ее бывших автономий.

Но резолюция Европарламента предлагает ряд соображений, которые не укладываются в прямолинейное (если не сказать кондовое) понимание кавказских и днестровских реалий. В самом деле, статья 48 говорит о полезности консультаций с властями де-факто образований. Эти образования не названы «оккупированными территориями» (хотя среди членов ЕС есть и такие страны, которые на парламентском уровне признали факт российской оккупации), а сам диалог с ними рассматривается, как факт важный для мирного урегулирования. То есть, как минимум, ЕС признает политическую субъектность Абхазии, Нагорного Карабаха, ПМР и Южной Осетии, а во –вторых, констатирует, что без диалога с ними, нет и мирного урегулирования в принципе.

Но такое уж это великое открытие? Позволю в этом усомниться. Находясь в плену событий 2008 года (а также сопровождавшей их жесткой риторикой), многие как-то упустили из виду, что долгое время сама Грузия признавала Абхазию и Южную Осетию сторонами конфликта (это же делали соответственно ООН и ОБСЕ), а Молдова – Приднестровье. Ситуация с Азербайджаном и НКР из этого ряда несколько выбивается. Однако европейские политики и до 2008 года осуществляли свой “engagement” с де-факто образованиями, включая и Нагорный Карабах. Разве известный шведский дипломат Питер Семнеби не был представителем ЕС по Южному Кавказу и не посещал все конфликтные точки? Кстати говоря, именно он был среди тех, кто проталкивал формулу «сотрудничество без признания». Разве французские дипломаты в рамках Минской группы ОБСЕ не посещали Карабах? Разве ЕС не был представлен в формате мирного урегулирования молдавско-приднестровского конфликта «5+2». Да что там Семнеби, «5+2» и Минская группа. Накануне «пятидневной войны» в Сухуми побывал сам Хавьер Солана (на тот момент Верховный представитель Европейского союза по общей внешней политике и политике безопасности)! И мы уже не говорим о визитах послов отдельных европейских стран в Грузии на абхазскую территорию. Таким образом, представлять дело так, что «сотрудничество без признания» - совершенно новая инициатива не стоит. Все, кто хоть раз побывал в непризнанных или частично признанных республиках с серьезным визитом понимает, что без мнения этих образований, ничего путного в мирном процессе не выйдет.

Тогда откуда же такой интерес к апрельской резолюции Европейского парламента? С нашей точки зрения внимание к этому документу объясняется контекстом предшествующих событий. Слишком сильным было отталкивание между Западом и Россией после августа 2008 года. И хотя с того времени много воды утекло, и те же Штаты (а также НАТО и ЕС) существенно смягчили свои позиции, признав ситуацию в Грузии вопросом, где все «согласны на несогласие», осадок, что называется, остался. Между тем, сегодня «черно-белая картинка» событий «горячего августа» уже в значительной степени разрушена. Свою роль тут сыграл и доклад Комиссии Тальявини, и «перезагрузка», и «свежий ветер» в отношениях НАТО и Москвы, и «процесс Корфу», и отказ Международного суда рассматривать иск Грузии к России (хотя он и базировался на формально-юридических тонкостях, а не полном отрицании грузинских аргументов). Как бы то ни было, а понимание того, что у ЕС (США, НАТО и других структур) должен быть собственный, а не тбилисский взгляд на вещи становится все сильнее. И резолюция Европарламента, призывающая разговаривать с де-факто государствами, при всех противоречиях этого документа также укладывается в рамки этого общего тренда. В этом плане полезно даже то, что сохраняется институт специальных представителей по Кавказу и Приднестровью, поскольку они показали свою готовность к кооперации с Москвой. Нельзя не видеть и полезность такого тезиса, как «неиспользование силы» для разрешения конфликтов, хотя сегодня после серии балканских и постсоветских конфликтов апелляция к нормам международного права выглядит, мягко говоря, амбивалентной. В смысле доверия к тем, кто провозглашает «чистоту принципов». Как бы то ни было, а ЕС пытается найти свои ключи к игрокам на соседних с объединенной Европой территориях. В равной степени это делают и другие государства. Иначе как бы состоялся неофициальный визит Сергея Багапша в Турцию? И это желание найти свои форматы коммуникации с де-факто образованиями объективно работает на укрепление их если не государственности (тут многое зависит не столько от Европы или Турции, а от них самих), то политической субъектности.

Сергей Маркедонов - приглашенный научный сотрудник (Visiting Fellow) Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон

Версия для печати