04.05.2011 | Сергей Толстов

Украинско-российский диалог: промежуточные результаты

Ситуация в украинской политике, которая сложилась после визитов премьер-министра России Владимира Путина и его заместителя Игоря Сечина, выходит далеко за рамки двусторонних украинско-российских отношений. Поэтому важно проанализировать, куда и почему сдвигается «главный вектор» политических дебатов, и каким последствиям это может привести.

Из прямых результатов визитов в Киев премьер-министра России Владимира Путина и его заместителя Игоря Сечина можно отметить разве что договоренность создать рабочую группу для обсуждения условий поставок газа, о чем после визита Сечина сообщил министр энергетики и угольной промышленности Украины Юрий Бойко. Иными словами, хотя компромисс не найден и пока не просматривается, переговоры все же начаты и будут продолжены. Собственно, Путин также не отрицал, что дал Сечину поручение «обсудить вопрос обоснованности» всей формулы ценообразования на газ для Украины.

Визит Владимира Путина и заседание комитета по вопросам экономического сотрудничества 12 апреля были малорезультативными. В повестку дня были включены вопросы атомной энергетики, транспорта, торговли, космической отрасли и др. Однако украинская сторона сделала явный упор на проблематике поставок газа, а также использования и модернизации украинской ГТС.

Николай Азаров в очередной раз высказал недовольство по поводу условий действующего газового контракта с его завышенной «базовой ставкой», которая выше, чем у европейских потребителей. Поэтому украинская сторона надеется на снижение цены на природный газ «до экономически обоснованного уровня» и приведение его в соответствие с ценами «на альтернативные виды топлива». По словам Азарова, «наше задание – выйти на справедливую цену газа для Украины».

Российская же сторона выступает со следующих позиций:

- Необходимо ускоренное восстановление торгово-экономических отношений. За 2010 г. отмечен рост товарооборота на 62%, и в первом квартале 2011 г. – еще на 63%. Торговый оборот действительно превысил докризисный уровень (по предварительным оценкам украинской стороны – на 2 млрд. долл.). Украина стала третьим по объему торговым партнером России после Германии и Китая.

- В случае вступления в Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана декларируется возможный «приток средств» в экономику Украины: «Прямой выигрыш Украины – 6,5-9 млрд. долларов в год ... Это 1,5-2% дополнительно к ВВП» (В.Путин). Однако если Украина создаст зону свободной торговли с ЕС, Россия будет вынуждена поставить вопрос о торговых ограничениях на украинскую продукцию в целях защиты внутреннего рынка стран Таможенного союза.

- О пересмотре базовой цены на газ для Украины речь не идет. По словам В.Путина (13.04), никаких договоренностей о пересмотре действующих контрактов между «Нафтогазом» и «Газпромом» не существует. Контракты подписаны и действуют, и их «нужно выполнять».

Украина со своей стороны предлагает решить спорную ситуацию по газу путем подготовки и согласования новых двусторонних документов. Причем неплохо было бы дополнить контракты хозяйствующих субъектов межправительственным соглашением (в стиле «доверяй, но проверяй»). Не стоит питать иллюзий, что если тянуть время и игнорировать проблему, Азаров забудет о своих предложениях и успокоится. Азаров – не Тимошенко. И до тех пор, пока действуют нынешние кабальные контракты, в которых даже не предусмотрена возможность внесения поправок, Азаров будет каждый спич начинать с традиционной мантры – «Карфаген должен быть разрушен», то бишь контракты нежизнеспособны, вредны и подлежат пересмотру.

Кроме этого высказан традиционный призыв к российскому правительству решить вопрос об участии в модернизации украинской ГТС. Формально подтверждается готовность обсуждать создание СП с участием «Нафтогаза» и «Газпрома» и высказано пожелание ускорить процесс оценки активов. Но это пожелание – скорее проявление вежливости, чем бизнес-предложение. В слияние «Нафтогаза» и «Газпрома» в Киеве всерьез никто не верит, поскольку такое объединение может означать лишь поглощение, лишающее правительство Украины возможности регулировать ситуацию на внутреннем рынке. Более перспективными направлениями в Киеве называют совместную добычу нефти и газа на шельфе Черного моря и метана из угольных пластов в Донбассе. Повторено предложение определить «твердые гарантии» по долгосрочному транзиту газа в Европу.

По теме промышленной кооперации подтверждена заинтересованность в короткие сроки завершить все процедуры по созданию совместного украинско-российского предприятия между ГАК «Антонов» и Российской объединенной авиастроительной корпорацией. Предложено ускорить согласование планов серийного производства пассажирских самолетов Ан-140, Ан-148, Ан-158 и военно-транспортных самолетов Ан-70 и Ан-124.

Президент и правительство Украины продолжают настаивать на устранении торговых барьеров и подписании взаимоприемлемого соглашения о зоне свободной торговли в рамках СНГ. Позиция по этому вопросу является ясной и последовательной, включая отмену квот и пошлин. В этом контексте высказана просьба ускорить рассмотрение заявки об увеличении квоты на беспошлинную поставку в Россию украинского сахара (экспортируемый в Россию украинский сахар облагается пошлиной в 330 долларов за тонну) и подтверждено выполнение российского запроса на поставку 1 млн. тонн кукурузы.

12 апреля на встрече Виктора Януковича с Владимиром Путиным, если судить по официальной хронике, украинский президент также акцентировал внимание на устранении препятствий во взаимной торговле. То есть, для Украины это стоит на первом месте и остается безусловным приоритетом.

Янукович сообщил, что он просил премьер-министра Украины еще раз просмотреть и поднять вопрос об изъятиях, которые мешают увеличить объем товарооборота между двумя странами. «Если убрать изъятия – мы сможем выйти на 50 млрд. долларов товарооборота. Помните, в предыдущие годы мы радовались, когда было 30, а будет 50». По данным пресс-службы российского премьера, Янукович предложил решить вопрос об изъятиях из режима свободной торговли волевым усилием на высшем уровне – «так, как мы это делали раньше». Возможность для этого представится в июне, когда планируются следующее заседание экономического комитета и российско-украинской межгосударственной комиссии. Иными словами, украинская сторона, не дожидаясь доработки проекта договора о зоне свободной торговли в рамках СНГ и безотносительно к предложениям Владимира Путина и Игоря Шувалова по поводу Таможенного союза, акцентирует внимание на устранении имеющихся торговых барьеров.

К тому же, одним из вопросов двусторонних переговоров является подготовка декларации о стратегическом партнерстве. Любопытно, что стороны запишут в этом документе, если они не могут найти решения имеющихся вопросов, которые, по крайней мере, для украинской стороны имеют самое принципиальное значение. Угрозы по поводу введения заградительных барьеров в торговле и ограничений на украинский экспорт явно не соответствуют декларируемым сторонами целям. Если российская сторона предложит закрепить в этом документе приоритет решений, принимаемых в Москве, никакой декларации, разумеется, не будет. К тому же, сам принцип партнерства предполагает определение сфер, в которых стороны имеют общие интересы и добиваются желаемых результатов. То есть, без определения позиции по поводу украинской ГТС здесь, похоже, не обойтись.

Из всего вышеизложенного можно сделать несколько выводов. Во-первых, мнение представителей российского правительства о том, что зона свободной торговли между Украиной и ЕС приведет к усилению давления украинских товаропроизводителей на российский рынок, вряд ли имеет под собой достаточные основания. По крайней мере, украинские промышленные и потребительские товары, которые поставляются на рынки стран СНГ, в своем большинстве не имеют спроса в странах ЕС, и поэтому не могут быть вытеснены с европейского рынка. Структура внешней торговли между Украиной и ЕС принципиально не изменится, за исключением возможного расширения экспорта сырьевых и полусырьевых товаров. К тому же, изменения не будут немедленными или обвальными. Предусматриваются переходные периоды. Можно надеяться, что у правительства Азарова хватит осмотрительности предусмотреть в соглашении о ЗСТ с ЕС возможность коррекции условий соглашения и внесения в него изменений. При этом украинское правительство прилагает активные усилия с целью диверсификации экспорта в страны Азии. Так что ситуация в любом случае не выглядит критической, в особенности если украинские власти сумеют наладить систему законодательного и нормативного регулирования внутреннего рынка.

Во-вторых, позиция и логика российского правительства менее очевидны. Во многом наблюдателей и комментаторов сбивает с толку эпатажно-демонстративный характер заявлений Путина, который в последние годы стал характерной чертой его стиля. Это касается таких «экспромтов», как предложение объединить «Нафтогаз» и «Газпром», обещание сказочных льгот при вступлении Украины в Таможенный союз, или предложение европейцам унифицировать законодательство и таможенные процедуры для создания гармоничного сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока (статья В.Путина в газете Süddeutsche Zeitung, 25.11.2010).

Поскольку формирование выгодного режима в отношениях России с ЕС является основной стратегической ставкой Путина, многие его заявления, которые формально обращены к Украине, на самом деле адресованы лидерам европейских стран и европейским политикам. Их вероятная цель – продемонстрировать способность России сформировать вокруг себя мощное и сопоставимое с европейским рыночное пространство, что должно усилить позиции России в Европе и в мире. На этом фоне представители российского правительства декларируют намерение завершить в текущем году процедуру вступления России в ВТО, что так или иначе приведет к коррекции отношений в рамках Таможенного союза. Поэтому в Киеве предпочитают не спешить, но действовать последовательно и осторожно.

В-третьих, ведение переговоров одновременно с ЕС и Россией, как кажется с точки зрения здравого смысла, призвано обеспечить достижение максимально более выгодных условий на обоих направлениях. Высказанное российским правительством предложение о вступлении Украины в Таможенный союз было воспринято скорее как элемент публичной риторики, а не повод для серьезных переговоров. Для официального Киева важно подписать Договор о зоне свободной торговли в рамках СНГ, который вроде бы, наконец-то согласован на экспертном уровне в рамках Экономического совета государств-участников СНГ. Разумеется, если этот договор улучшит условия взаимной торговли. Иначе, по словам Николая Азарова, его подписание не имеет смысла. Новый документ призван заменить соглашение о создании зоны свободной торговли в рамках СНГ, пописанное в 1994 г. Затем можно ожидать парафирования Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, по условиям которого Киев продолжает вести торг. Если стороны придут к компромиссу по ЗСТ, эта процедура может состояться в декабре 2011 г. После этого возможно подписание пакета соглашений с Россией и другими странами-членами Таможенного союза по транспортным тарифам, производственной кооперации и сотрудничеству в сфере технологий. В особенности с учетом результатов переговоров о вступлении России в ВТО, что должно само по себе снять многие проблемы.

В-четвертых, главными темами, на которых акцентирует внимание украинская сторона в отношениях с Россией, остаются пересмотр газовых контрактов 2009 года, снижение цены на российский газ и устранение торговых барьеров. Позиция украинского правительства по поводу взаимодействия между ОАО «Газпром» и НАК «Нафтогазом Украины» менее артикулирована. Конкретно Азаров говорит лишь о предложениях создать совместные предприятия для разработки морского шельфа и добычи метана из угольных пластов.

До пересмотра газовых контактов и определения долгосрочных планов использования украинской ГТС все остальные вопросы, касающиеся совместной деятельности или партнерства газовых компаний, лишены серьезных оснований. Переговоры по этим вопросам приобрели затяжной и позиционный характер. «Газпром» не проявляет интереса к модернизации украинской ГТС, а Путин продолжает лоббировать проект строительства «Южного потока». Поэтому ни о каком стратегическом партнерстве в газовой сфере речь быть не может.

В-пятых, остается не ясным характер обязательств сторон по долгосрочному транзиту газа, которые в действующем контракте четко не определены. В декабре 2010 г. министр энергетики Украины Юрий Бойко подписал с «Газпромом» формальные гарантии транзита газа в объеме 112 млрд. в 2011-2015 гг. Но, в случае постройки газопроводов «Южный поток» или «Набукко» этот срок – не более, чем вынужденный переходный период, после которого поставки газа могут быть сокращены. Поэтому украинское правительство продолжает настаивать на заключении юридически обязующего соглашения о сроках и объемах транзита и заинтересовано в привлечении к этому соглашению Европейской Комиссии, которая могла бы от имени стран ЕС гарантировать соответствующие объемы потребления.

В-шестых, иногда высказывается однозначно ошибочное мнение, что в переговорах с российской стороной по газовой проблематике правительство Украины хочет выиграть время для завершения переговорного процесса с Европейской Комиссией относительно заключения зоны свободной торговли с ЕС. Однако это не соответствует действительности. Если в чем-то Азаров и тянет время, то это лишь вопрос об объединении «Нафтогаза» и «Газпрома», которые, как можно понять, являются превентивной мерой против провоцирования возможных газовых конфликтов. Что касается реальных намерений, скорее всего правительство выжидает благоприятной конъюнктуры, которая позволит добиться изменения условий контракта с «Газпромом» и заключения соглашения о долгосрочном использовании украинской ГТС.

В-седьмых, большинство членов украинского правительства не испытывают особых иллюзий по поводу преимуществ ЗСТ с ЕС. Расчет строится на том, что соглашение о ЗСТ будет иметь достаточно длительные переходные периоды, откладывающие полную либерализацию торговли. Это позволит экономике адаптироваться к более жестким условиям конкуренции, но также привлечь производственных инвесторов, заинтересованных в поставках продукции на европейский рынок. Отказываясь от ультимативных предложений со стороны Москвы, в духе Сергея Глазьева и руководства «Газпрома», Киев отнюдь не намерен становиться объектом диктата со стороны Брюсселя. Или, по крайней мере, ограничивать свою внешнеэкономическую политику лишь европейским направлением. К примеру, Мексика – член НАФТА и Организации американских государств, благополучно имеет соглашение о свободной торговле с ЕС, и со стороны ЕС не высказывались требования о несовместимости ее участия в двух зонах свободной торговли. То же самое можно сказать и о других странах, таких как Чили и Южная Корея. К тому же, в нынешнем многополярном и нестабильном мире нет ничего вечного, и при наличии достаточно стабильных основ экономики условия внешней торговли можно корректировать и пересматривать, выбирая то, что более выгодно для внутреннего развития.

Оценка нынешнего состояния украинско-российских отношений была бы не полной без такого любопытного сюжета, как начатая украинской оппозицией кампания за отмену Харьковских соглашений 2010 года. Отметим, что прошлогодние Харьковские соглашения (введение скидки на газ в обмен на пролонгацию соглашений о базировании российского Черноморского Флота в Крыму до 2042 года) действительно спасли Украину от банкротства, угрозу которого создали подписанные годом ранее газовые контракты.

С начала зимы Юлия Тимошенко не раз заявляла, что придя к власти, добьется вывода Черноморского Флота из Крыма в 2017 году. Такие заявления делались и накануне визита в Брюссель на съезд Европейской народной партии. Однако в конце апреля о денонсации Харьковских соглашений вдруг дружно заговорили не только представители БЮТ, но также В.Ющенко, В.Кириленко, В.Огрызко, различные фракции «Нашей Украины» и прочие деятели оппозиции правонационалистического спектра. Вряд ли можно предположить, что у них вдруг спонтанно проснулась тяга к единству мнений и поступков. Более логично предположение, что у разыгрываемой темы появился реальный внешний заказчик.

Очевидно, начатая кампания не случайна и имеет вполне конкретное предназначение. Во внутренней политике цели оппозиции понятны и заключаются в мобилизации электората под назначенный на 14 мая «день гнева».

Внешний фактор начатой кампании гораздо более любопытен и знаменателен. Отметим, что оппозиционные партии Украины, такие как «Батькивщина» (Ю.Тимошенко), «Наша Украина» (В.Ющенко и В.Наливайченко) и Народный рух Украины (Б.Тарасюк) являются членами Европейской народной партии, которой принадлежат Ж.М.Баррозу, А.Меркель, Н.Саркози и целый сонм политических деятелей, занимающих руководящие посты в органах ЕС и правительствах большинства европейских стран. Иными словами, европейцы прекрасно понимают, что требование денонсации Харьковских соглашений означает новый газовый кризис, обострение украинско-российских соглашений и серьезные экономические проблемы для Украины. Таким образом, получается, что европейским лидерам такой сюжет выгоден.

Однако, попробуем разобраться, зачем им это может быть нужно. Не вдаваясь в детали, можно предположить, что новый газовый кризис и блокирование транзита через Украину дадут сильные политические аргументы для проекта «Набукко». Для Ж.М.Баррозу и Г.Эттингера этот вопрос имеет серьезное политическое значение. Вторым важным фактором может стать срыв контрактов «Газпрома» с европейскими потребителями, что позволит поставить вопрос о пересмотре газовых контактов и снижении цены на российский газ. Ведь не зря Н.Саркози предлагал создать централизованное европейское энергетическое агентство, призванное регулировать энергетические поставки и цены для стран ЕС.

Вот и получается, что уклоняясь от принципиального решения существующих проблем в украинско-российских отношениях, В.Путин невольно провоцирует более серьезные события, которые могут выйти за рамки дебоша в украинском парламенте и массовых оппозиционных митингов в Киеве.

Что касается возможных последствий для Украины, оппозиционная кампания вполне может привести к срыву подписания Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, поскольку оппозиция сделает все возможное, чтобы спровоцировать милицию на применение силы.

Как будут в такой ситуации реагировать Янукович, Азаров и министры, пока сказать трудно. Но если политический кризис в Украине приобретет затяжной и драматический характер, он сможет серьезно повлиять на ситуацию в постсоветском пространстве и стать аргументом в ходе президентских выборов в США и России.

Сергей Толстов - директор Института политического анализа и международных исследований (Украина, г. Киев)

Версия для печати