05.07.2011 | Сергей Слободчук

Антикоррупционное дышло

Начиная с 1 июля, борьба с коррупцией в Украине базируется на новом законодательном фундаменте. В середине прошлого месяца президент подписал пакет законов о борьбе с коррупцией, который Верховная Рада проголосовала в апреле. Новое законодательство широко разрекламировали украинские власти, которые преподносят его как арсенал современных механизмов, что позволят отслеживать и хватать за руку чиновников и политиков, увлекшихся незаконным обогащением и хищениями из государственной казны.

На витрине

Если же говорить о главных характеристиках, то они выглядят следующим образом. В первую очередь, очерчивается круг возможных коррупционеров – если сводить полный перечень к общему знаменателю, то это все лица, деятельность которых финансируется из государственного бюджета – что включает президента, депутатов Верховной Рады, министров, госслужащих всех рангов и категорий, депутатов местных советов, сотрудников МВД и лиц, занимающих должности на госпредприятиях. Также к коррупционно неблагонадежным отнесли профессии, предоставляющих публичные услуги: нотариусов, адвокатов, аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих etc.

В правовой обиход вводится понятие «конфликта интересов» как противоречия между личными интересами и служебными обязанностями субъектов коррупционной ответственности.

Что важно, отныне, кроме информирования о своих доходах подотчетные лица должны официально декларировать свои расходы – но только если какой-нибудь начальник департамента в министерстве или председатель государственной компании превысит лимит в 150 тысяч гривен (примерно 528 тысяч рублей). Кроме доходов, публично известными станут и финансовые обязательства власть имущих – согласно типовой декларации требуется указать суммы добровольного страхования, взносов в негосударственные пенсионные структуры, взятых кредитов и ежемесячных платежей по ним.

Новые барьеры возникли и в отношении подарков чиновникам. С 1 июля украинский чиновник не имеет права получать любые подарки от своих прямых подчиненных. Если же речь идет не о подчиненных, то в любом случае действует ограничение о стоимости подарка не более половины украинской минимальной зарплаты (960 гривен на 1 июля 2011 года). То есть, не более 480 гривен.

Норма о годовом «карантине» позаимствована из законодательной практики Германии – ее суть в том, что ушедший в отставку депутат или чиновник в течение годового срока не имеет права устраиваться на работу в частную компанию, деятельность которой он регулировал на госслужбе, в прокуратуре, системе МВД либо в органах местного самоуправления.

Закон предоставляет президенту «дубинку» в виде права создавать своим указом специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики. Его задача – координировать министерства и ведомства в ходе реализации антикоррупционной стратегии. Кроме того, отныне в компетенции президента определить механизм проведения спецпроверки – то есть, детального изучения данных, которые предоставляет каждый кандидат в высшие чиновники (министры, Глава Национального банка, Службы безопасности, Совета Министров Крыма и т.д.).

Антикоррупционный триллер

История украинская борьбы с коррупцией богата на самые неожиданные повороты сюжета, поэтому заслуживает краткого экскурса. Например, в конце прошлого года украинские законодатели и Администрация президента настолько «бескомпромиссно» взялись за дело, что вместе с водой выплеснули не только ребенка, но и все остальное. Да так, что на период с 1 января по 1 июля этого года Украина осталась без законодательства о борьбе с коррупцией вообще. Дело в том, что на смену принятому еще при Кучме абсолютно беззубому закону в июне 2009 с подачи президента Ющенко был принят новый антикоррупционный пакет. Пакет предлагал арсенал достаточно действенных мер, которые бы серьезно усложнили жизнь коррупционерам. Но украинским политикам не впервой двигаться одновременно в двух направлениях. Вот и тогда, законы приняли, но… с отсрочкой вступления в силу до 1-го января 2010.

Дальше бороться против борьбы с коррупцией украинская власть начала, пользуясь, уголовной терминологией, по предварительному сговору и в составе организованной группы. Сроки отодвигались еще дважды – в последний раз до 1 апреля 2011 – чтобы в результате не наступить никогда. А когда в самом конце 2010 в Верховную Раду поступил антикоррупционный законопроект из президентской канцелярии, спикеры большинства Верховной Рады и администрации в один голос запели о том, что президентский проект самый лучший. А значит, антикоррупционный пакет нужно отменить, что и удалось сделать за считанные дни до часа «Ч». Надо сказать, президентский проект «Об основах предотвращения и борьбы с коррупцией», вступивший в силу с начала июля - это на 90% текст так и не вступившего в силу закона из июня 2009.

Как бы смешно это ни звучало, но украинские коррупционеры пошли на принцип, нещадно критикуя нововведения и стараясь вычистить из текста все нормы, которые казались хоть сколько-нибудь опасными. Рекордсменом же по количеству поданных поправок оказался парламентарий от Партии регионов и представитель президента в Верховной Раде Юрий Мирошниченко, что говорит о том, что вся антикоррупционная политика со старта была игрой на публику.

Уже из усеченного варианта «за борт» отправили несколько самых опасных норм. Во-первых, была исключена норма, вызывавшая нервную дрожь у большинства чиновников и политиков – декларировать расходы родственников и членов семьи все-таки не требуется.

Во-вторых, спецпроверка – когда исследуется достоверность указанных в декларации данных – теперь не касается кандидатов в президенты, депутаты Верховной Рады и местных советов.

В-третьих, механизм спецпроверки не может применяться в отношении родственников и близких лиц депутатов, чиновников и начальников. А, кроме того, от декларирования активов, расходов и доходов освобождаются члены избирательных комиссий.

Закон не писан

Как же выглядит изнанка антикоррупционного законодательства? Проще говоря, какие лазейки позволят взяточникам и казнокрадам обходить новые требования?

Судите сами, норма о декларировании расходов обходится, если не превышать суммы в 150 тысяч. Дело в том, что по украинским бюрократическим традициям, чиновникам и политикам надлежит быть не просто бедными, а нищими – случаи, когда не то что зампредседателя какого-нибудь госкомитета, а руководитель правительства не имеет ни кола, ни двора, ни квартиры, ни автомобиля встречаются через раз. Что не мешает даже средней руки клерку в министерстве иметь машину представительского класса, а иногда целый автопарк, а мечтой практически любого бизнесмена является должность в министерстве или ведомстве (желательно поближе к финансовым потокам, естественно).

Совмещать несовместимое и обнимать необъятное помогает еще одна традиция – записывать имущество, счета, да и вообще любые активы на родственников. Разительная пропасть между декларациями членов одной семьи превратилась в настолько растиражированную ситуацию, которой уже никто не удивляется и над которой никто не смеется. Наиболее распространен случай, когда что жена или теща-долларовый миллионер содержит министра / замминистра / директора госпредприятия, который по своему имущественному положению способен прослезить даже бомжа.

Неудивительно, что требование декларировать доходы, расходы и финансовые обязательства родственников / детей / гражданского мужа или жены вызвало со стороны украинских законодателей настоящее «движение сопротивления». Если бы в тексте такая норма осталась, с 1 июля украинские политики и бюрократы раскупили бы все запасы валидола в стране. А традиция оформлять дома, квартиры, автомобили, земельные участки и открывать банковские счета на мать-старушку получила бы смертельный удар. А так самая главная лазейка, если не сказать, Триумфальная арка, остается открытой. Конечно, осталось требование указывать доходы и расходы родственников, но, во-первых, декларацию за членов своей семьи заполняет сам чиновник. А во-вторых, что бы он ни указал, никакой ответственности за это не несет. Получается, что на практике мы сталкиваемся с ситуацией, когда внешне все достаточно красиво выглядит, а на деле оборачивается фикцией.

Аналогичная ситуация и с хваленым «конфликтом интересов». Если такой конфликт возникнет на практике, к примеру, замминистра, курирующий финансовые вопросы спорта, заключит контракт на поставку спортивного питания с фирмой, директором которой «абсолютно случайно» окажется его сын, зять, тесть, отец, то никаких механизмов, разрешающих такую ситуацию, не предлагается. Отсюда делаем вывод, что норма изначально мертвая.

Игра «в наперстки»

Не обошлось без сомнительных моментов и во время принятия законодательства. Иначе как мошенничеством не называет данную ситуацию депутат Сергей Власенко (фракция Юлии Тимошенко «БЮТ - Батькивщина») – единственный парламентарий, который голосовал «против» антикоррупционного закона, который называет «пустышкой».

«На момент голосования я находился в зале и могу поклясться, что Верховная Рада принимала всего один антикоррупционный закон. Почему же два месяца спустя президент подписывает два антикоррупционных закона, если парламентарии приняли всего один?», - задается вопросом народный депутат.

И сам же поясняет случай из закулисной практики украинского парламента: «Дело вот в чем: сразу же после принятия закона зал проголосовал за предложение вице-спикера, коммуниста Адама Мартынюка. Во-первых, решили осуществить «юридическое редактирование» принятого текста. А во-вторых, что самое интересное, было решено разделить уже принятый текст на два закона, из которых один будет касаться основ предотвращения и противодействия коррупции, а второй будет законом о внесении изменений в другие законы Украины».

Сергей Власенко утверждает: «Если парламент проголосовал за один текст, а потом в него вносились изменения, то юридически это уже другой документ. Если же депутаты нажимали кнопки за один законопроект, а потом его разделили на два документа, то выходит, что на стол перед главой государства легли два текста, за которые никто не голосовал. Если президент соблюдает требования Конституции, 15-летие которой только что отметила вся страна, он не имеет права подписывать такие липовые законы».

Впрочем, на этом цепь «случайностей» не закончилась. Норма о лимите расходов в 150 тысяч гривен – тоже мошенничество, ведь непосредственно та версия закона, которую проголосовали в зале Верховной Рады, предлагала «планку» в 50 тысяч. А между принятием в парламенте и подписью президента сумма «неожиданно» увеличилась втрое. «Абсолютно случайно», разумеется. Ветром надуло.

Кошки отдельно, мыши отдельно

Президент Фонда качественной политики (Киев) Михаил Минаков расценивает новый закон «как компромисс между политической волей президента и финансово-политическими интересами групп, находящихся у власти в данный момент». «Как всякий компромисс, этот закон - полшага вперед. Это слишком мало для того, чтобы изменить ситуацию в корне. А без радикальных шагов, по моему мнению, системную коррупцию не преодолеть», - характеризует Михаил Минаков эффект от антикоррупционного законодательства, - «для реальной политики, этот шаг - предупреждение нижним и средним чиновникам: остепенитесь, знайте меру».

«Принятие даже такого законодательства будет стимулировать борьбу с коррупцией», - считает директор Украинского института публичной политики (Киев) Виктор Чумак. «Если говорить о «плюсах» нового закона, то более четко, более категорично выписан ряд норм. Но для того, чтобы оценивать закон в целом, - считает он, - нужно посмотреть, какой будет практика применения. Тогда мы сможем судить».

Если же говорить о лазейках, то, по мнению Виктора Чумака, «закон не предусматривает уголовной ответственности для юридических лиц. Это громаднейшая лазейка. Получается, что компании, замешанные в коррупционных деяниях, могут и впредь принимать участие в тендерах, государственных закупках и т.д. Никакой ответственности они не несут».

Кроме того, «из текста закона исчезла норма о невозможности финансирования государственных органов через спецфонды. А ведь это одна из самых популярных коррупционных схем. Ну, и, конечно же, невозможность отслеживать активы родственников», - подытоживает Виктор Чумак перечень законодательных «дыр».

Как бы парадоксально это ни звучало, но принятию антикоррупционного закона, который в запале «бескомпромиссной борьбы» умудрился клонироваться в два нормативных акта, должны больше всех радоваться сами коррупционеры – ведь они вывели свой образ жизни из-под удара, а также получили ряд законных лазеек, чтобы скрывать свои доходы и затраты.

Антикоррупционная эпопея наглядно продемонстрировала, что любая власть, независимо от фамилии президента или цвета политического флага всегда будет стараться отодвинуть или смягчить последствия законодательства, вплоть до полной потери смысла. А опыт зарубежных стран, которым удалось сконструировать действенный антикоррупционный механизм, доказывает, что одного законодательства недостаточно -настоящая борьба с коррупцией возможна только при соблюдении двух дополнительных условий: запрос со стороны общества и активная позиция СМИ. Кстати, о прессе. Если украинские журналисты последуют примеру западных СМИ, которые активно вычисляют и вытаскивают на Свет Божий политиков и чиновников с «рыльцем в пушку», то даже такой закон может пригодиться. Каждый желающий может воспользоваться статьей 16 нового закона, которая запрещает «государственным людям» отказывать сотрудникам СМИ в информации, если таковая предусмотрена законом. А значит, можно уже сейчас потребовать от любого депутата, мэра, начальника военной части или директора госпредприятия отчитаться в том, сколько он зарабатывает, тратит и на какие источники доходов существует. Украинским СМИ осталось только включиться и совместить «слово и дело».

Сергей Слободчук – политолог (Киев, Украина)

Версия для печати