23.04.2012 | Татьяна Становая

Налоговая и бюджетная политика: успех Антона Силуанова

Правительство, которое менее чем через месяц уйдет в отставку, начало активное обсуждение налоговой и пенсионной реформ. Сам факт подготовки решений в этой сфере свидетельствует о том, что преемственность сохранится в значительной степени. Главной задачей для кабинета министров является возвращение к посткризисной модели бюджетного управления и поиск средств на покрытие предвыборные расходов, заявленных Владимиром Путиным в рамках его избирательной кампании. На прошедшей неделе состоялась расширенная коллегия Минфина с участием Путина, на которой была одобрена бюджетная реформа и принято решение о возвращении бюджетного правила с 2016 года (подробнее об этом в экономической теме недели).

Судя по всему, внутри власти сложился вполне определенный консенсус относительно того, что бюджетная политика должна быть ужесточена, а Минфин должен вернуться к прежнему бюджетному правилу, когда рассчитывался ненефтяной бюджет, а нефтедоллары пополняли Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Еще до назначения нового кабинета министров также становится ясно, что предпринимается попытка сохранить прежнее влияние Минфина в системе исполнительной власти, как это было при Алексее Кудрине – одном из самых влиятельных министров современной России.

После отставки Кудрина и на фоне обнародования многомиллиардных обещаний Владимира Путина в ходе выборов у экономистов, экспертов и инвесторов возникли вполне объяснимые сомнения относительно того, сможет ли преемник Кудрина обеспечить ту же жесткость бюджетной политики, как это мог делать его предшественник. В день голосования, 4 марта, ведущее рейтинговое агентство FitchRatings пообещало понизить рейтинг России, если после «ожидаемой победы Владимира Путина на президентских выборах» власти не ужесточат экономическую политику и не ускорят бюджетную консолидацию. «Путин увеличил расходы до и во время своей предвыборной кампании, а члены экономической команды правительства рекомендовали провести финансовую консолидацию», – говорится в сообщении агентства. Кроме того, агентство отмечает, что за шестилетний срок Путина увеличение пенсий, заработной платы и расходов на военные нужды может стоить $160 млрд, или 8% от прогнозируемого ВВП. «Мы ранее говорили, что отсутствие прогресса в снижении не нефтегазового дефицита бюджета обратно к докризисной цели в 4,7% является одним из факторов, сдерживающих рейтинг России на уровне BBB», – говорилось в сообщении.

Однако вопреки опасениям, судя по всему, нынешний министр Антон Силуанов быстро укрепляет свои позиции при том, что он занимает весьма жесткие позиции как в торге с финансовыми претензиями Дмитрия Медведева, так и с требованиями Путина. По данным «Ведомостей», Минфин предлагает увеличить расходы на этот год всего на 107,8 млрд, в то время как поручения президента и правительства, а также заявления министерств и ведомств требуют дополнительно 511,8 млрд руб. Минфин отверг предложения президента о выделении 55 млрд Фонду ЖКХ и 30 млрд руб. на Общественное телевидение (ОТВ) из-за отсутствия финансово-экономического обоснования проекта. Путину пока отказано в 63,5 млрд руб - на жилье ветеранам и инвалидам боевых действий, инвестфонду и на Северный Кавказ, на капитализацию «Русгидро». И для Путина, и для Медведева отказы касаются политически значимых для них проектов.

Тем не менее, жесткая позиция Минфина является традиционной для этого ведомства, и это всегда предмет торга. Смягчение будет зависеть от источников пополнения бюджета, дискуссии в самом разгаре. И тут как раз появляется широкое поле для политических конфликтов и споров. Это касается социально острых тем, таких как пенсионная реформа, выполнение предвыборных обещаний Путина (по подсчетам Центра макроэкономических исследований Сбербанка, социальные обещания Путина обойдутся бюджетам разных уровней примерно в 5 трлн рублей до 2018 года; министр финансов Антон Силуанов более скромен – 27 февраля он заявил об 1 трлн. рублей). Интересно, что впервые за многие годы в СМИ попала неофициальная информация с закрытого совещания, в котором будущие меры налоговой политики обсуждались между Путиным и Медведевым, а также основными министрами и помощником президента Аркадием Дворковичем (информация была опубликована на сайте «Финмаркета»). На нем Путин занял оборонительную позицию, Минфин вместе с Шуваловым убеждали, что бюджет может оказаться сильно разбалансированным из-за больших социальных обязательств. На это Путин отметил: «чтобы всем было понятно, все, что было предложено в ходе избирательной кампании, не делалось с кондачка, все это обговаривалось, просчитывалось. Да, обязательства напряженные. Но их там немного».

Для Владимира Путина социальная стабильность – центральный политический приоритет, основа его политического режима. Поэтому никакого урезания расходов тут ожидать не приходится, скорее наоборот. Еще более острый вопрос – повышение пенсионного возраста – сейчас активно обсуждается правительством. Несмотря на заверения Путина, что повышения возраста не будет, очевидно, что решение уже на протяжении нескольких месяцев прорабатывалось в Минфине и Минздравсоцразвитии. Пока Минфин предлагает начать увеличивать пенсионный возраст до 63 лет с 2015 года (на шесть месяцев ежегодно для женщин и на три месяца ежегодно – для мужчин). Вероятно, и с точки зрения политических интересов власти, это оптимальный период – три года после выборов (нельзя будет обвинить Путина в нарушении обещаний), и три года до следующих выборов.

Однако это не решает проблему восполнения роста текущих расходов. Наиболее политизированы три основные темы. Во-первых, приватизация. Очевидно, что Медведев намерен, заняв пост премьера, вплотную заняться ускорением и расширением масштабов готовящихся приватизационных сделок. И надо признать, что пока ощутимой публичной поддержки, кроме МЭР, глава государства не имеет. Сейчас МЭР, через Эльвиру Набиуллину, является политическим союзником Медведева в вопросах приватизации и, вполне вероятно, что Медведеву удастся сохранить тут преемственность и после назначения нового министра. Однако Минфин пока четко свою позицию по вопросу приватизации не обозначил.

Во-вторых, это налогообложение ТЭКа, и, прежде всего, газового сектора. Силуанову, в отличие от Кудрина, удалось убедить премьера и президента в необходимости повышения НДПИ на газ. На упомянутом выше закрытом совещании Путин просил осторожнее относиться к «Газпрому». Минфин предложил изымать 80% от прибыли от повышения внутренних цен на газ до европейского уровня, МЭР – 100%. В целом вокруг этого сложился консенсус: Медведев подтвердил, что в «Газпроме» есть что порезать», а Путин попросил учесть интересы газовой монополии и не забывать о ее инвестиционной программе, но также в целом повышение НДПИ поддержал.

В-третьих, налоговая реформа. Как пишет автор конспектов закрытого совещания, Путин и Медведев «зажаты» между необходимостью поменять политику, чтобы привлечь иностранные инвестиции, и желанием угодить избирателям, которые только что выразили доверие Владимиру Путину и его курсу на «стабильность». Минфин настаивает на повышении налогов, и его в этом поддержал первый вице-премьер Игорь Шувалов. Особенно с учетом того, что, фактически, принято решение о неповышении страховых взносов, как это планировалось ранее. Такое решение можно назвать победой Дмитрия Медведева, который сначала добился снижения размера взносов на два года, а теперь сохранения сниженной ставки. Тем не менее, Минфин нашел компенсационную меру: Силуанов предложил обсудить возможность переноса части страховых взносов на работника. Как вариант так можно уменьшить ставку в 30% на 2 п.п. А можно не уменьшать, а ввести дополнительные 2 п.п. на работника, чтобы увеличить его участие в накопительной части пенсионного обеспечения. Однако против этого выступили и Дворкович, и эксперты, принимавшие участие в совещании, призвавшие снижать страховые взносы или возвращаться к ЕСН.

Наконец, отдельная тема – налог на роскошь, о котором Путин заявил в рамках своей избирательной кампании. Практически все собравшиеся признали, что фискальный эффект от налога будет малозаметным. Дворкович предложил отказаться от идеи, но Путин настоял: «и если мы хотим проводить, прямо скажем, серьезные вещи, которые затрагивают какие-то группы населения, нам людям надо сказать, что мы толстосумов тоже прижимаем. Вы понимаете, без этого невозможно. Мы же не в бухгалтерии какой-то работаем, нам же с людьми нужно коммуницировать». Это лишь подтверждает, что введение налога на роскошь является социально-политической, а не фискальной мерой. Ставка транспортного налога на автомобили с двигателем мощностью в 300 лошадиных сил вырастет примерно в два раза.

Наконец, Дворкович, который уже много лет выступает с идеей замены НДС налогом с продаж, снова настоял на своей позиции. Его поддержал президент, который не исключил, что такое решение, вероятно, все равно рано или поздно будет принято. Вообще по итогам обсуждения Медведев высказал разочарование отсутствием революционных идей, назвав в качестве таковой только замену НДС, что в целом не нашло поддержки со стороны других участников встречи.

Надо признать, что основной тон на закрытом совещании задавал именно Силуанов, что заметно повышает его шансы сохранить пост министра и после назначения нового правительства. Причем речь идет не только о налоговой политике, но и о наборе других успехов министра. В частности, Путин поддержал на недавней расширенной коллегии Минфина идею создания Российского финансового агентства (РФА), которое будет управлять резервами, сосредоточенными в Фонде национального благосостояния и Резервном фонде. Как считает Силуанов, когда Резервный фонд превысит 7% объема ВВП, тогда можно часть средств из фонда вложить в инфраструктурные проекты. РФА, в отличие от инвестиционного фонда, будет находиться в ведении именно финансового ведомства, что означает и аппаратную победу Минфина, прежде всего, над министерством экономического развития, долгие годы отвечавшего за финансирование инфраструктурных проектов.

Показательно, что практически выпал из поля зрения вопрос о введении компенсационного налога на приватизацию, о чем говорил Путин в предвыборный период. Идея была скорее негативно встречена и бизнесом, и экспертами. Нельзя исключать, что пока вопрос отложен «в долгий ящик».

Одобрение Путиным на расширенной коллегии Минфина проекта бюджетной реформы, предложенной Силановым, является первым значительным политическим успехом нового министра, который считается фигурой Алексея Кудрина. Заметим, что буквально на днях Владимир Путин поставил политику Кудрина в пример кабинету министров – не исключено, что бывший глава Минфина продолжает оставаться неформальным советником избранного президента и наставником нынешнего министра финансов. Это значительно повышает шансы на возвращение к прежней бюджетной политике посткризисного периода.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати