02.05.2012 | Марина Войтенко

Экономическая политика: возвращение подлинного смысла?

24 апреля на расширенном заседании Госсовета Президент РФ Дмитрий Медведев сформулировал пять принципов, которыми государство должно руководствоваться при принятии экономических решений. Предпринимательская деятельность и талант должны рассматриваться как важная общественная ценность. Вмешательство государства в экономику обязано быть минимально необходимым и прозрачным. Любая форма собственности требует равной защиты и беспристрастности в действиях правоохранителей, конкурентная борьба с использованием административного и силового ресурса недопустима. Само госрегулирование должно быть международно-конкурентоспособным. Наконец, необходим переход от ручного административного управления к понятным и справедливым правилам, в формировании которых должно участвовать все заинтересованное общество.

Последний принцип, пожалуй, наиболее показателен для перемен в политическом дискурсе в условиях, когда сохранение изживших себя экономической и регулятивной моделей все более напоминает стабилизацию исторической бесперспективности. У системы госуправления, где нет места как партнерам ни бизнесам, ни гражданам, а вместо них есть лишь «усредненные и хорошо структурированные» подданные, просто нет будущего. Хотя бы по той причине, что зеркальное отражение таких практик – разрастающаяся коррупция.

В версии «нулевых» годов госрегулирование и экономическая политика по существу неотличимы. На пути к «новой экономике» их содержательные различия уже императивны. Причем экономическая политика как система интенсивных и регулярных коммуникаций между государством, бизнесом и гражданским обществом по поводу выработки и эффективного исполнения госрешений (что, кстати говоря, не выстраиваемо без общественной экспертизы) первична по отношению к регулятивной и нормотворческой деятельности власти. По сути, речь идет об общественно-коалиционных партнерских отношениях вокруг российской модернизационной повестки, позволяющих ставить паруса против ветра инерции и предрассудков, генетически заложенных в «мифологизации и героизации стабильности», объективно присущих очень значительной части бюрократии и политической элиты.

Улучшение инвестклимата, как драйвер движения по этому вектору, уже заставляет систему госуправления испытывать саму себя на «разрыв», то есть способность опираться на институты, а не «понятия», и выползать, сбрасывая «кожу» и обдирая бока, из двухмерной плоскости вертикально-властных связей в иное многомерное пространство разнообразных коммуникаций с бизнесом и гражданским обществом.

Об эффективности экономической политики как системы отношений, балансирующих, порой, противоположные интересы всех участников, давно и хорошо известно из институциональных теорий. В последнее время тому набирается все больше доказательств и в текущей российской практике. Одно из наиболее наглядных – действующий с 2010 года институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), в рамках которого бизнес проводит экспертизу проектов законов и нормативных актов, которые готовит правительство.

Востребованность ОРВ растет: если в первом квартале 2011 года была проведена оценка 87 документов, то в январе-марте 2012-го уже 283-х. Бизнес-сообщество вошло во вкус. РСПП, например, предлагает расширить «предмет ведения» ОРВ административных барьеров, правил лицензирования и норм технического регулирования на все законодательные и подзаконные (ведомственные) акты на федеральном и региональном уровнях (прежде всего, касающиеся налогового и таможенного регулирования). В свою очередь Минэкономразвития намерено согласовать применение ОРВ в отношении некоторых актов Банка России, а также выстроить систему «раннего предупреждения», при которой министерства и ведомства должны будут заранее, то есть еще до создания текста документа, публично (на едином интернет-портале) объявлять о предстоящих новациях, касающихся введения новых норм, правил или стандартов регулирования. Бизнес, таким образом, получит возможность оценивать последствия инициатив уже на предварительной стадии.

Аналогичный порядок может быть введен и для депутатских законопроектов. Здесь предстоит сделать выбор: либо прописать эту процедуру в регламенте работы Госдумы, либо сделать обязательной при подготовке правительственных заключений на проекты законов. Задачи на перспективу также амбициозны. Речь идет о распространении ОРВ на регулирующие акты в рамках Единого экономического пространства, а также о практике так называемых ретроспективных оценок, то есть воздействии уже принятых и вступивших в силу актов на условия ведения бизнеса. Итогом должна стать система мониторинга фактического влияния на деловой климат всех регулятивных мер, которая должна заработать в 2013 году. Расширение «пространства» ОРВ, естественно, потребует и новых организационных форм. В настоящее время они активно обсуждаются в ходе дискуссий вокруг законопроекта «О Национальном совете по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности».

По мнению главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, смысл ОРВ вовсе не сводится к тому (об этом нередко говорят критики), что отдельные группы предпринимателей получают «плацдарм» для лоббирования своих интересов. Напротив, наглядно проявляющаяся «линейка» групповых предпочтений позволяет своевременно взвесить выгоды одних и издержки других и сделать принимаемое решение более результативным и эффективным. Прошло бы механизм ОРВ повышение ставок страховых взносов в соцфонды, последствия были бы иными, - уверена министр.

Выступая 23 апреля на расширенной коллегии Минэкономразвития, избранный президент Владимир Путин особо подчеркнул необходимость «осуществить детальную инвентаризацию всего правового массива и расчистить его от всех норм и положений, которые необоснованно затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности в РФ. Существенную роль в этом призвана сыграть (по сути выросшая из ОРВ) национальная предпринимательская инициатива по формированию конкурентного делового климата.

Ее характерная особенность в том, что в ней власти и бизнес как бы поменялись местами. Если раньше поток предложений шел сверху вниз, то есть в правительстве «придумывали», а затем во многом сугубо формально «советовались» со специально подобранными представителями предпринимательского сообщества, то сейчас разработка новаций в дерегулировании целиком на стороне бизнеса. Власти в лице Минэкономразвития и Агентства стратегических инициатив лишь координируют процесс, выступая в роли консультантов и экспертов. Конечно. есть риски использования административного ресурса, чтобы заблокировать что-либо особо «неприятное» или «несвоевременное». Но в целом это, конечно, более здоровая ситуация.

Работа над инициативами организуется на трех уровнях: рабочие группы – краудсорсинг - публичные слушания. Важная черта разрабатываемых «дорожных карт» - система оценок (показателей KPI) деятельности чиновников по целевым нормативам, исполнение которых в режиме реального времени может отслеживаться всеми заинтересованными лицами и структурами, и, в первую очередь, конечно, самим бизнес-сообществом.

Для примера приведем некоторые из таких целевых показателей, предложенных в рамках проекта «дорожной карты» «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства». Предполагается, что в рейтинге Doing Business Россия с нынешнего 178 места к 2013 году переместится на 80-е, к 2015-ому – на 78-е, к 2020-ому – на 34-е. При этом число процедур, необходимых для получения разрешения на строительство сократится с 51-й в 2012 году до 15 в 2013-2015 годах и до 11 к 2020 году. Совокупное время прохождения всех стадий по согласованиям должно снизиться с 423 дней до 56 в 2020 году. В 1,8 раза предстоит уменьшиться за восемь лет затратам, необходимым для получения окончательного решения.

Как видим, все достаточно прозрачно, все можно «пощупать». 3 мая на заседании наблюдательного совета АСИ будут рассматриваться проекты первых четырех «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы. Затем начнет накапливаться опыт их внедрения в российскую регулятивную практику, с учетом которого будут разрабатываться новые «маршруты». Таким образом, можно констатировать, что осознанное движение от «вертикали» госрегулирования с «ручным управлением» к полноценной экономической политике началось. До «точки невозврата», однако, сильно неблизко. И чтобы даже вплотную приблизиться к ней, предстоит огромная работа.

В остром дефиците по-прежнему технология собственно экономической политики как системы регулярных отношений по поводу выработки и соблюдения «правил игры» в рыночном хозяйстве между всеми, кого они непосредственно касаются. Главные субъекты, а именно государство, бизнес и гражданское общество все еще пребывают в поиске и формата коммуникаций, и их общего «языка». Всем им необходимы и постоянные тренировки способности к такого рода общению. Что-то складывается в спонтанных обменах мнениями в рамках «открытого правительства». Вместе с тем, не понятно, почему при этом «на обочине» остается организация общественной экспертизы (вкупе с гражданскими инициативами) будущих 41 госпрограмм, на основе которых в скором времени предстоит выстраивать федеральный бюджет. Важнейший ресурс включения в экономико-политический процесс гражданского общества пребывает невостребованным.И, тем не менее, возвращение экономической политике истинного демократического и состязательного смысла и тем самым преодоление ее «технологической отсталости» безальтернативно. Именно здесь и могут возникнуть недостающие детали искомых «дорожных карт», и, следовательно, снизиться главные системные риски будущего роста.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати