03.07.2012

О чем сказано и не сказано в Бюджетном послании

Безусловно, главным событием последней недели стало оглашение Бюджетного послания Президента, которое (послание) оказалось несколько странным. С одной стороны, в нем перечислены основные проблемы бюджетной системы, хорошо известные специалистам и которые, честно говоря, стали итогом первой путинской декады (повышенная зависимость от нефтяных цен, воровство и низкая эффективность бюджетных расходов, и пр.). С другой стороны, весь остальной текст послания был слабо направлен на решение указанных проблем, а говорил о другом. Впрочем, это «другое» может оказать серьезное воздействие и на жизнь простых россиян, и на экономические процессы. И может быть, именно поэтому в каждой из новаций содержатся свои недоговоренности.

Центральной новацией Послания стало введение нового «бюджетного правила», о котором так долго спорили МЭР и Минфин. Правило предполагает ограничение на стадии планирования уровня используемых нефтегазовых доходов, определяемого из расчета средней цены на нефть за предыдущие пять лет, и постепенное доведение расчетной цены сбалансированности бюджета до средней за предыдущие десять лет. При этом максимальный уровень планируемого дефицита бюджета при этой цене ограничивается 1% ВВП. Предполагается, что жесткость этого правила (среднегодовая цена за последние пять лет, включая официальную оценку 2012 года, составит 92 долл./барр.¹ , в то время как бюджет 2012 года сбалансирован при 115 долл./барр.) должна защитить российский бюджет от волатильности мировых цен на нефть и повысить доверие инвесторов к его устойчивости. С другой стороны, следует вспомнить, что предыдущее бюджетное правило было отменено немедленно после начала кризиса.

Согласно заявлению министра финансов, выполнение бюджетного правила в 2013 году² потребует сокращения запланированных на 2013 год номинальных расходов в сумме 343 млрд. руб. В Послании об этом ничего не сказано, что наталкивает нас на мысль о том, что это и есть главная дискуссионная точка в текущем бюджетном процессе. Действительно, объем расходов на 2013 год планировался еще до оглашения предвыборных обещаний В. Путина и серии президентских указов от 7 мая 2012 года, которые, как понятно, лишь нарастили расходные обещания. Что будет делать с ними Правительство – остается непонятным.

Не менее интересным будет и ответ на вопрос о том, что будет со структурой расходов бюджета. В нынешней версии бюджета заметен очевидный перекос в сторону расходов на оборону и правоохранительную деятельность и финансирование дефицита Пенсионного фонда. Платой за это является ограничение расходов на образование и здравоохранение, а также сокращение ресурсов, направляемых на поддержку национальной экономики и трансферты региональным бюджетам. Но в том же Послании содержится тезис о необходимости «четкой приоритизации» расходов в пользу тех, что направлены на развитие, и нет ни слова о будущем 20-триллионной государственной программы вооружений, которая, собственно, и вытесняет остальные «более приоритетные» расходы.

Не внесло ясности послание Президента и в вопрос о реформировании пенсионной системы: сказано лишь о том, что соответствующие решения будут приняты к сентябрю 2012 года. А пока – при всей внешней жесткости «бюджетного правила» – Послание содержит определенные пути к отступлению. Так, в нем есть вполне конкретное упоминание о предусмотренной Бюджетным кодексом возможности использования для покрытия дефицита пенсионной системы средств Фонда национального благосостояния.

Вообще говоря, судьба ФНБ является самой любопытной интригой Послания. Помимо возможности использования его средств на покрытие дефицита пенсионной системы предполагается, что часть его может быть направлена на финансирование инфраструктурных проектов. Хотя министр финансов уточнил, что дополнительные нефтегазовые доходы могут быть направлены на эти цели только после достижения необходимого размера Резервного фонда (7% ВВП против нынешних 3,3%), нельзя исключать, что на такие проекты могут быть направлены уже накопленные до настоящего времени средства ФНБ. В связи с этим надо напомнить о том, о чем сейчас вспоминают мало: из 2,6 трлн. рублей ФНБ примерно четверть (662 млрд. руб.) уже находится на рублевых и валютных депозитах в ВЭБ. Большая часть осела там еще с конца 2008 года, тогда же и потрачена. И пока не похоже, что эти средства кто-то думает возвращать.

Принципиальная возможность использования средств ФНБ как на текущие (пенсионка), так и на инвестиционные (инфраструктура) расходы означает, что, несмотря на «правило», бюджетная политика в России в ближайшие годы останется проциклической. Так стоило ли пугать людей таким жестким «правилом»?

Не стоит забывать, что помимо ограничения расходов существуют еще два пути балансирования бюджета при зафиксированной в «правиле» пятилетней цене на нефть. Первый – повышение налоговых ставок. Этот момент в Послании прописан обтекаемо: предполагается, что ставки налогов на несырьевой сектор экономики не будут повышаться до 2018 года, но лишь после того, как соответствующие ставки будут утверждены Федеральным собранием в 2012 году. Какими будут эти ставки – непонятно. Тезис о возможной передаче части доходных источников на уровень субъектов Федерации вместе с полномочиями оставляет пространство для того, чтобы перед этим федеральные налоги (например, НДС) были повышены.

Возможно, вероятность этого не столь велика, но… пока мы бы не стали сбрасывать ее со счетов.А вот второй путь «нормализации» бюджета гениален в свой простоте. Высочайшая зависимость доходов федерального бюджета от мировых цен на нефть (более 50%) создает большой соблазн использовать девальвацию как способ повысить не только текущие поступления в бюджет, но и рублевую оценку уже накопленных объемов Резервного фонда и ФНБ. Хотя г-н Игнатьев обычно с гневом отвергает такую возможность, с учетом всех обстоятельств этот вариант представляется нам вполне вероятным.

Отдельный экзистенциальный страх навевает раздел о формировании программного бюджета, который должен увязать расходные обязательства с целевыми показателями работы министерств и ведомств. Полтора десятка госпрограмм, касающихся всех сфер общественного сектора экономики и отраслевой политики, должны быть в пожарном порядке разработаны и утверждены до конца года, остальные – в первом квартале следующего. При этом целевые показатели этих программ должны быть жестко увязаны с теми самыми целями, которые записаны в президентских указах от 7 мая 2012 года. А там и принудительное повышение продолжительности жизни и рождаемости, и полуторакратный рост производительности труда к 2018 году (7% в год!), и взлет на 20-е место по рейтингу Doing Business, и многое другое, о чем можно с удовольствием помечтать, но вот как достичь – никому не понятно. Хоть мы и не являемся поклонниками политики нынешнего Кабмина – по-человечески нам жаль его членов…

Наталья Акиндинова

Материал подготовлен Центром развития

Версия для печати