27.12.2012 | Сергей Маркедонов

Южный Кавказ: основные итоги 2012 года

Уходящий год трудно назвать судьбоносным или рубежным для Южного Кавказа. В политической жизни региона не случилось вызовов, сопоставимых с «горячим августом» 2008 года. Проблематично говорить и о новых трендах, как во внутренней политике кавказских государств (включая и де-факто республики), так и в геополитических процессах с участием заинтересованных игроков. Евразийская проблематика в целом (включая и кавказские сюжеты) в 2012 году была оттеснена на второй план. В международной повестке дня практически безраздельно доминировал Ближний Восток. Между тем, было бы неверным рассматривать уходящий год, как абсолютно безрезультатный. Парламентские выборы в Армении и в Грузии, электоральный успех «Грузинской мечты» во главе с миллиардером Бидзиной Иванишвили, робкие попытки нормализации отношений между Москвой и Тбилиси, «дело Сафарова», сложная динамика нагорно-карабахского урегулирования, иранско-азербайджанские противоречия, интересные внутренние процессы в де-факто образованиях региона. Все эти события давали в течение всего года немало поводов для дискуссий и размышлений.

Ближневосточные сюжеты и Южный Кавказ

После того, как в 2011 году в политологический обиход вошло словосочетание «арабская весна» (не вполне корректное и точное определение, но уточнение терминологии - отдельная большая тема), ситуация в странах Ближнего Востока и Северной Африки продолжала оставаться вопросом номер один в публикациях по международной проблематике. Ближневосточная динамика оказала свое воздействие и на Южный Кавказ. Говорить о каком-то скоординированном и единообразном влиянии не представляется возможным. И все же в 2012 году оба региона не единожды рассматривались в общей «связке».

В начале года ухудшились отношения между Ираном и Азербайджаном. Они были омрачены серией шпионских скандалов, а также жесткой взаимной риторикой. Азербайджанские спецслужбы арестовали несколько групп, подозреваемых в подготовке террористических атак и шпионской деятельности в пользу Тегерана. Затем Баку обнародовал информацию о сети из 22-х иранских агентов, подготовленных Корпусом стражей Исламской революции. В свою очередь, представители Тегерана в феврале нынешнего года потребовали от Баку прекратить провокационную деятельность израильских спецслужб против Ирана на азербайджанской территории. В феврале 2012 года стало известно о договоренностях между Баку и Тель-Авивом о покупке азербайджанской стороной партии беспилотных летательных аппаратов, а также систем противовоздушной обороны на общую сумму в 1,6 миллиарда американских долларов. Все это вызвало крайне негативную реакцию со стороны официального Тегерана. В конце марта в электронной версии влиятельного американского издания “Foreign Policy” вышла статья эксперта по вопросам безопасности Марка Перри, в которой он заявлял о том, что по имеющейся у него информации официальный Баку готов предоставить Израилю аэродромы на своей территории для возможных атак против Ирана. И хотя вскоре Госдепартамент США опроверг эту информацию, неприятный осадок остался. Однако обе страны не перешли «красные черты». Уже в марте состоялась встреча министров обороны двух стран, в ходе которой стороны постарались смягчить предыдущие жесткие заявления. Более того, в октябре 2012 года в рамках 12-го саммита глав государств и правительств Организации экономического сотрудничества (ОЭС) Баку посетил иранский президент Махмуд Ахмадинежад, где заявил, что двусторонним иранско-азербайджанским отношениям мешают «третьи силы». Таким образом, Тегеран в очередной раз доказал, что на Южном Кавказе в его внешней политике помимо революционной риторики присутствует сильный прагматический элемент. Что же касается израильско-азербайджанского партнерства, то 2012 год четко показал, что оно имеет свои пределы. И помимо Ирана на них влияет и фактор Турции (стратегического союзника Азербайджана), переживающей в отношениях с Еврейским государством период «холодного мира», и принадлежность прикаспийской республики к мусульманскому миру. Отсюда и поддержка Азербайджаном Палестинской автономии во время голосования в ООН (ноябрь 2012 года) по вопросу о предоставлении ей статуса государства - наблюдателя в Организации объединенных наций.

Одним из главных международных фокусов 2012 года была Сирия. Между тем, «сирийский вопрос», среди прочих, имеет и кавказское измерение. По справедливому замечанию Наимы Нефляшевой, «наличие многотысячной черкесской диаспоры в Сирии — фактор, проявления которого следовало ожидать, и который сработал в ходе сирийского кризиса». Боевые действия и столкновения в местах традиционного проживания черкесов (Дамаске, Хомсе, Хаме) до предела актуализировали проблему их репатриации. В свою очередь эта проблема оказалась вплетена в непростой контекст отношений России с «черкесским миром» как внутри страны, так и за ее пределами (здесь и подготовка к Олимпиаде-2014 года в Сочи, и резолюция грузинского парламента о признании «геноцида черкесов» в период Российской империи). С конца 2011 года сирийские адыги, ставшие заложниками конфликта, неоднократно обращались к российскому руководству с просьбой о возвращении на историческую родину. Но проблема, хотя и рассматривалась на уровне региональных властей (Кабардино-Балкария, Адыгея) и в Совете Федерации, продвигалась вперед крайне медленно. И нельзя не согласиться с Наимой Нефляшевой по поводу того, что «еще год назад тема эвакуации сирийских черкесов, как ни цинично это звучит, давала Центру уникальный шанс для демонстрации широкого жеста и проявления доброй воли по отношению к соотечественникам. Что привело бы к резкому снижению черкесской политической активности по поводу Олимпийских игр в Сочи». Однако отсутствие прогресса на этом направлении может стать триггером и протестных настроений, которые могут сработать не на пользу российским национальным интересам. Парламентские выборы в странах Южного Кавказа: генеральный смотр перед решающими политическими баталиями.

Парламентские кампании в республиках бывшего СССР, как правило, не привлекают того внимания, что президентские выборы. Власть в постсоветских государствах персонифицирована, а представительная власть играет роль младшего партнера исполнительных структур. Однако выборы 2012 года в Армении и в Грузии в силу разных причин вызвали повышенный интерес. В отличие от других кавказских республик в Армении несколько «партий власти», и основная интрига выборов разворачивалась не только по линии «власть-оппозиция», но и внутри двух этих условных лагерей. В Грузии же парламентские выборы 2012 года были зарифмованы с началом нового избирательного цикла, по итогам которого в стране должны произойти масштабные политические реформы. Речь, в первую очередь о перераспределении полномочий между правительством, парламентом и президентом в пользу кабинета министров и высшего представительного органа власти.

Итоги выборов в Армении и Грузии внешне кажутся совершенно непохожими. В первом случае провластные силы одержали верх. Оппозиция (точнее ее различные колонны) потерпели неудачу, что и предопределило впоследствии основные контуры будущей президентской кампании (голосование состоится в феврале 2013 года). От участия в предстоящей гонке отказался первый президент Армении Левон Тер-Петросян, один из главных возмутителей спокойствия последних лет. Ставка оппонентов действующего главы государства на массовые акции в ущерб партийному строительству и выдвижению новых перспективных лидеров вкупе с успешным применением административного ресурса властями сделали свое дело. И не в пользу оппозиции. Вплоть до декабря 2012 года сохранялась другая интрига. Ее ожидали со стороны второй «партии власти» «Процветающей Армении». Однако ее лидер Гагик Царукян от участия в кампании отказался, что можно рассматривать, как де-факто поддержку Сержу Саркисяну. По справедливому замечанию ереванского эксперта Сергея Минасяна, впереди Армению ждут «технические выборы», в которых вместо борьбы идей будет конкуренция личностей.

В случае с Грузией, напротив, оппозиция одержала верх. По итогам выборов в парламент под контролем «Грузинской мечты» оказался высший представительный орган власти и правительство во главе с Бидзиной Иванишвили. Это позволило существенно изменить не только внутриполитический ландшафт, но и подвергнуть определенной ревизии внешнюю политику. Однако сложился интересный феномен. В Грузии после выборов в парламент появилось две «партии власти» и ни одной оппозиционной. Правительство, силовые структуры (МВД и прокуратура), высший законодательный орган страны перешли под контроль представителей «Грузинской мечты», сразу после этого утратившей оппозиционный статус. Но в то же самое время президентом до будущих выборов остается Михаил Саакашвили, которого продолжает поддерживать «Единое национальное движение». При этом «националы» не потеряли контроль над мэрией столичного города, ибо глава Тбилиси Гига Угулава по-прежнему ориентируется на президента, а не на премьер-министра. Так, по словам тбилисского мэра (произнесены в ноябре 2012 года), «всего за полтора месяца в Грузии постепенно началось оформление диктатуры». И глава столичного города предсказывает «очень острое противостояние», в котором он, судя по всему, собирается занимать сторону действующего президента. Следовательно, говорить о том, что в Грузии завершился процесс «цивилизованной передачи» власти преждевременно. До окончания президентских выборов 2013 года две «партии власти» будут стремиться к изменению баланса в свою пользу. Это будет касаться внутренней, и внешней политики, поскольку президент Саакашвили выстраивает свои собственные отношения с НАТО, США, Европейским Союзом.

Между тем, при всей непохожести избирательных кампаний в Армении и в Грузии у них есть нечто общее. По-прежнему важной мотивацией при определении предпочтений у избирателей остается патернализм. В одном случае это облекается в форму голосования за действующую власть (Армения), а в другом за оппозицию (Грузия), которая пытается успешно эксплуатировать такие темы, как защита обездоленных и снижение социальной цены рыночных реформ. В любом случае этатистский дискурс остается крайне важным фактором, а государство рассматривается гражданами, как самый важный политический и социальный игрок.

Де-факто государства: внутренняя и геополитическая динамика

2012 год оказался урожайным на выборы и в трех де-факто государствах Южного Кавказа (частично признанных Абхазии и Южной Осетии и непризнанной Нагорно-Карабахской Республике). В Южной Осетии состоялись повторные выборы президента. В Абхазии прошли первые после признания ее независимости Россией парламентские выборы. В Нагорном Карабахе были очередные президентские выборы без повторов и масштабных политических кризисов. Во всех трех случаях присутствовали свои интриги, обозначившие немало острых и полемических вопросов.

Выборы в Южной Осетии были ценны не сами по себе, а как инструмент для преодоления внутриполитического кризиса. И в 2012 году в Южной Осетии произошла мирная (хотя и крайне осложненная многими факторами, включая, в первую очередь, некачественное российское вмешательство в ход кампании) смена власти. На сегодняшний день говорить о том, насколько эта смена была успешной сложно. Пока что главными ее последствиями стало определенное оживление политической жизни в республике, выразившееся в появлении многочисленных партий и смене обитателей правительственных кабинетов (куда пришли многие вчерашние оппозиционеры). Впереди - парламентская кампания, которая покажет, насколько эта общественная либерализация эффективна. В первую очередь для решения фундаментальной проблемы республики - ее восстановления.

Парламентские выборы в Абхазии также принесли немало сюрпризов. Это выразилось в «побоище авторитетов». В парламент не прошли действующий спикер Нугзар Ашуба (занимавший этот пост в течение 10 предшествующих лет), его заместитель Ирина Агрба, экс-премьер Анри Джергения и известный правозащитник и действующий депутат Батал Кобахия. Лидер «партии власти» «Единая Абхазия» Даур Тарба не вышел даже во второй тур! При этом абхазские власти продемонстрировали просто чудеса «равноудаленности». Александр Акнваб за все время выборов не назвал ни кандидатуры «своего» спикера, ни «группы товарищей», на которых избирателям следовало бы обратить особое внимание.

Таким образом, кампании и в Абхазии, и в Южной Осетии показали, что самоопределение в этих республиках уже рассматривается, как свершившимся факт. «Грузинский фактор» уступает место другим более актуальным проблемам, а рядовые «частично граждане» не хотят более следовать старой повестке дня, которая была адекватна событиям до 2008 года, но которая сегодня требует принципиальной корректировки. Многие в двух республиках не считают, что после получения гарантий безопасности от России, нужно по делу и без него во всем и слепо слушать указаний из Москвы. Разделяя идею стратегического союза с РФ (здесь в двух республиках существует консенсус), и абхазы и осетины хотели бы выстраивания уважительных, пусть и асимметричных, но не вассально-ленных отношений. Да и свою бюрократию они хотели бы видеть более «худой» и креативной, не почивающей на лаврах победителей в «пятидневной войне». К сожалению, запрос далеко не всегда соответствует ресурсам и возможностям изменения ситуации в этом направлении. Что же касается администраций двух частично признанных республик, то и в Абхазии и в Южной Осетии присутствует сильный стратегический дефицит и реактивное политическое поведение, мешающее выстраиванию более качественных институтов власти.

На этом фоне Нагорно-Карабахская Республика (НКР) стоит особняком. В отличие от Абхазии и Южной Осетии у Карабаха нет ни единого признания, а армяно-азербайджанский конфликт в отличие от двух других этнополитических конфликтов по-прежнему остается угрозой для физического существования этого де-факто образования. Как бы то ни было, а 19 июля 2012 года в НКР прошли президентские выборы, победу на которых одержал действующий глава республики Бако Саакян. Прошедшая кампания по сравнению с выборами 2007 года отличалась более высоким уровнем конкуренции. Все это, естественно, не отменяет ни административного ресурса, использованного властями, ни поддержки со стороны Еревана фаворита кампании Бако Саакяна. Но бенефициарий выборов победил не с белорусским или среднеазиатским результатом. 66,7% против 32,5% голосов, поданных за главного оппонента действующего руководителя НКР Виталия Баласаняна. Эти цифры говорят о том, что карабахское общество в своих взглядах далеко не монолитно, хотя в том, что касается определения своего будущего вне рамок азербайджанского государственного проекта, ведущие политики и общественные деятели Нагорного Карабаха едины. При этом в избирательной кампании 2012 года присутствовал элемент содержательной конкуренции. Это не было состязание двух популистских претендентов «за все хорошее против всего плохого». Стоит обратить внимание на то, что главной темой выборов были не столько внутриполитические сюжеты (хотя и на них кандидаты обращали внимание), а вопросы безопасности, внешней политики и урегулирования конфликта. И «коньком» кампании Баласаняна была критика своего оппонента в том, что он фактически смирился с «приватизацией» мирного процесса вокруг Карабаха Ереваном и Баку. Возвращение переговорной (и говоря шире, внешнеполитической) субъектности стало главной идеей, озвученной им.

Переговоры, мирное урегулирование, процессы нормализации отношений

2012 год не принес существенных прорывов ни в процесс нагорно-карабахского урегулирования, ни в динамику этнополитических конфликтов в Абхазии и в Южной Осетии. Россия и Грузия не восстановили дипломатических отношений, а Армения с Азербайджаном по-прежнему далеки от мира, как год, два или три назад. И, тем не менее, на некоторых важных сюжетах стоило бы остановиться более подробно.

Переговорный процесс по урегулированию нагорно-карабахского конфликта пережил, пусть и непродолжительную (чуть меньше двух месяцев) «заморозку». Это произошло после того, как президент Азербайджана Ильхам Алиев 31 августа 2012 года помиловал азербайджанского военного Рамиля Сафарова, осужденного в Венгрии за убийство армянского офицера и впоследствии экстрадированного на родину. Однако уже 27 октября в столице Франции прошла встреча министров иностранных дел Армении и Азербайджана Эдварда Налбандяна и Эльмара Мамедьярова и переговорный процесс продолжился. В конце ноября регион конфликта посетила Минская группа ОБСЕ, что стало знаком того, что «заморозка» не стала необратимой. Секрет этот, на самом деле, не столь велик. Его можно описать с помощью такой метафоры, как «маятник». Заметим, что за каждым переговорным раундом следует двустороннее охлаждение, а часто и серия провокаций, которые потом сменяются новым встречным движением. Армяно-азербайджанский «маятник» существует потому, что стороны реально не готовы к долгосрочному и компромиссному миру. Но и к войне не готовы тоже, а Баку вдобавок ко всему не готов смириться с существующими реалиями, а Ереван в случае продвижения к миру к некоторым «разменам» (в виде уступки некоторых районов вокруг НКР). Для удержания всей этой геополитической диалектики в равновесии и происходят маятниковые движения. От жесткой риторики к новым переговорам и наоборот. В 2012 году эта динамика продолжилась. В то же самое время посредники не предложили никаких принципиально новых идей кроме уже известных «обновленных Мадридских принципов». Между тем, сами эти принципы содержат в себе известные противоречия, поэтому даже если Ереван и Баку согласятся на их подписание, быстрого мира не наступит. Просто потому, что вслед за декларациями в дело должны вступить механизмы реализации договоренностей, с проработкой которых есть серьезные проблемы сегодня. Однако итоги 2012 года можно подвести и по-другому. Скатывания в открытый конфликт, несмотря на всю жесткую риторику не произошло. И это уже можно рассматривать, как достижение.

14 декабря 2012 года в Женеве прошла первая после «пятидневной войны» 2008 года встреча между представителями России и Грузии. Этому предшествовали многочисленные декларации и демонстративные шаги, такие как назначение специального представителя грузинского премьер - министра по отношениям с РФ (им стал Зураб Абашидзе). После того, как в августе 2008 года дипломатические отношения между двумя странами были разорваны, российские и грузинские дипломаты не прекратили общения полностью. Однако оно ограничивалось, либо форматом «Женевских дискуссий», где помимо Москвы и Тбилиси были представлены также США, Европейский Союз, ООН, ОБСЕ и в статусе «экспертов» делегации Абхазии и Южной Осетии, либо переговорами о вступлении РФ в ВТО при посредничестве Швейцарии. В 2012 году представители Москвы и Тбилиси встретились в формате прямых переговоров. Означает ли это, что будущий год может принести коренные изменения в отношения двух стран? Для большого оптимизма оснований пока что нет. Во-первых, Москва четко и недвусмысленно заявила, что не собирается пересматривать свое решение о признании Абхазии и Южной Осетии и призвала Тбилиси уважать «новые реалии». Понятное дело, ни один грузинский политик не согласится с подобным тезисом. Во-вторых, у Бидзины Иванишвили, как минимум до президентских выборов 2013 года, будет серьезный конкурент в лице Михаила Саакашвили, имеющего широкие международные связи и определенное внешнеполитическое влияние. В-третьих, в этом двустороннем диалоге невозможно игнорировать позиции абхазов и южных осетин. Даже если процесс нормализации идет поверх их голов и без их непосредственного участия. Однако сам факт прагматизации отношений между двумя странами с признанием согласия на несогласия и перспективами расширения каналов для социально-экономических контактов может считаться позитивным фактором.

Геополитическое затишье

В последние годы Кавказский регион стало принято рассматривать в качестве площадки для конкуренции различных геополитических интересов. Принять данный подход можно лишь при многочисленных оговорках. Так, США и Россия, имея диаметрально противоположные интересы в Грузии и по сюжетам энергетической безопасности, работают вместе в формате Минской группы ОБСЕ и поддерживают процесс армяно-турецкой нормализации. И, напротив, тот же Иран, жестко и последовательно оппонирующий Вашингтону, по вопросу о непризнании двух бывших автономий Грузинской ССР занимает схожую позицию. Таким образом, интересы различных игроков на Кавказе тесно переплетены, а многие жесткие противоречия компенсируются внешнеполитическим и экономическим прагматизмом.

В этом плане 2012 год не принес значительных подвижек. Процесс расширения НАТО на Восток, включая и постсоветский Кавказ, хотя и не остановлен, но существенным образом заморожен. Так на майском саммите НАТО в Чикаго Грузия не получила долгожданного ПДЧ (Плана действий по членству). Вместо этого ей дали невнятный статус «аспиранта». В пункте 29 итоговой Декларации Альянс подтвердил свои прежние решения относительно членства Грузии. При этом никаких конкретных сроков и механизмов обретения натовской «прописки» документ не дал. Однако поставил принципиальное условие на пути к североатлантической интеграции – «честные и свободные» выборы парламента и президента в 2012-2013 гг. Между тем, и после парламентских выборов требование «сдачи президентского экзамена» осталось. 5 декабря 2012 года в рамках министериала Североатлантического альянса прошло заседание Комиссии Грузия-НАТО, в ходе которого оно было повторено. Более того, в Парламентской ассамблее НАТО в скором времени появится специальный докладчик по Грузии, который будет отслеживать ситуацию в стране и делать рекомендации относительно изменения статуса кавказской республики. Стремление нового правительство к жесткому выдавливанию сторонников Михаила Саакашвили с политической сцены вызывает определенные опасения у США и их союзников, хотя по сравнению с предыдущей администрацией Барак Обама и его команда делают акцент не на личность первого лица в Грузии, а на преемственность внешнеполитического курса. Однако при любом раскладе они опасаются внутриполитических потрясений и нестабильности.

В 2012 году на фоне серьезного экономического кризиса (сопровождаемого кризисом европейской интеграции в целом) снизился интерес ЕС к Кавказу. Другие страны и регионы постсоветского пространства вышли по сравнению с Арменией, Грузией и Азербайджаном на первый план. В первую очередь, речь, конечно же, об Украине. В 2011-2012 гг. приоритеты Турции также значительно переместились с Кавказа. На первый план во внешней политике Анкары вышел Ближний Восток, где Турция сделала заявку (правда, не слишком удачную) на роль регионального лидера.

Начиная с 10 декабря 2012 года, Россия прекратила эксплуатацию Габалинской РЛС на территории Азербайджана. Сложные переговоры между Москвой и Баку не увенчались успехом, компромисс не был достигнут. Можно ли на этом основании говорить о «схлопывании» российского геополитического влияния в Закавказье? С одной стороны, военное значение станции уже далеко не то, что было в советский период и в 1990-х гг. Сегодня на территории самой РФ есть объекты (РЛС в Армавире), которые могут заменить собой объект в Габале. С другой стороны, значение Габалинской РЛС не ограничивается одними лишь военно-техническими и финансовыми аспектами. Даже если бы практическое значение станции было нулевым, она все равно выполняла для России функцию одного из «якорей» в Азербайджане, позволяя проводить аккуратное балансирование между этой республикой и Арменией. Но в то же самое время РЛС была и определенным инструментом в руках Баку для оказания давления на Москву. В этой связи трудно рассматривать декабрьское решение, как чью-то одностороннюю потерю. Главное теперь – это то, как будет интерпретирована новая ситуация. Если конструктивное обсуждение всего комплекса двусторонних проблем возобладает, то данный вопрос не станет сюжетом критической важности для Москвы и Баку.

Впереди у стран Южного Кавказа интересный год. Во всех трех республиках пройдут выборы президентов. Никуда не исчезнут мирные инициативы, попытки нормализации отношений и готовность заинтересованных игроков изменить ситуацию к лучшему для себя. На год станут ближе Олимпиада в Сочи, вывод войск западной коалиции из Афганистана (в котором у Кавказского региона важная логистическая функция). Словом, новых сюжетов будет не меньше, чем в уходящем году.

Сергей Маркедонов - приглашенный научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон

Версия для печати