17.06.2013 | Марина Войтенко

Месседж о бюджетных замыслах и смыслах

13 мая Президент РФ выступил с Бюджетным посланием. Для Владимира Путина оно уже десятое по счету. Казалось бы, привычная госуправленческая рутина, документ, призванный оснастить в упорядоченной форме в принципе уже известными или ожидаемыми политическими установками очередной цикл непрерывного бюджетного процесса. На сей раз, однако, вместе с традиционными обыкновениями насчет безусловного исполнения взятых обязательств, соблюдения приоритетов, документ содержит и нечто большее как в содержании, так и в интонациях.

По известному правилу Штирлица-Исаева (см. всенародно любимый телесериал «Семнадцать мгновений весны»), крепче всего запоминается последняя фраза. Похоже, это сработало и на сей раз. Представление послания Президент завершил словами: «Опережающие социальные расходы при замедлении роста заведут нас в тупик». Отсюда и главное требование к бюджетной политике – это поддержка экономического роста¹ . Задача в текущих обстоятельствах вовсе нетривиальная, поскольку, как констатируется в самом документе, «в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась». За десять лет доля нефтегазовых доходов выросла с 30,2% до 46,1%, плюс к тому добавились немалые «длящиеся» социальные обязательства. Между тем, «основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности».

Ответ на это, считает президент РФ, только один – наращивание бюджетного вклада в экономическую динамику за счет обеспечения долгосрочной сбалансированности публичных финансов² и повышение эффективности госрасходов на основе оптимизации их структуры, перераспределения на безусловные приоритеты развития, перевода планирования доходов и затрат на всех уровнях на программно-целевые принципы. При этом в целевых показателях госпрограмм (в бюджете-2014 их будет 40) необходимо законодательно закрепить единый базовый перечень государственных и муниципальных услуг и сформировать единую методологию расчета затрат на их оказание.

Несколько лет назад этот стратегический подход Владимир Путин назвал «коренной переменой точки зрения на госуправление». Нынешнее бюджетное послание показывает, что она не поменялась. Напротив, «все ранее поставленные цели не потеряли своей актуальности и должны быть достигнуты с учетом новых вызовов». При этом при реализации госпрограмм принципиально важна не только величина прямых бюджетных трат, но, прежде всего, синергия всех регулятивных возможностей государства и, в первую очередь, структурных реформ в социальных секторах.

Неудивительно поэтому особое внимание Бюджетного послания к принятию решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы. Президентом РФ четко обозначена «красная линия»: все вопросы по новой пенсионной формуле должны быть сняты в текущем году при неувеличении налоговой нагрузки на бизнес (30%-ый порог страховых взносов должен остаться неизменным). Все детали – компетенция кабинета министров и предмет широкой экспертной и общественной дискуссии.

Пожалуй, главный месседж Бюджетного послания всем уровням исполнительной и законодательной власти – не стойте на месте, проводите в жизнь уже принятые решения! Если же они нереализуемы «здесь и сейчас» по ряду сложившихся или вновь открывшихся обстоятельств, корректируйте технологии воплощения стратегического замысла, не теряя его смысла.

Ровно так предложено действовать в вопросах выделения средств на госпрограмму вооружений с тем, чтобы предприятия оборонного сектора были готовы принять деньги, а также имели бы соответствующую производственно-технологическую базу для исполнения контрактов. 14 июня министр финансов Антон Силуанов заявил, что компромисс по переносу сроков части запланированных на оборонные цели бюджетных расходов с 2014-2016 годов на 2017-2018 годы «в принципе уже найден».

Вызывавший долгое время нешуточные споры вопрос о создании «Росфинагентства», которое должно было бы управлять частью средств Фонда национального благосостояния (ФНБ³ ) – Владимир Путин не прошел мимо него в послании – тоже близок к принципиальному решению. Можно, как считают в том же Минфине, обойтись без новой структуры, изменив инвестиционную декларацию центробанка и сделав ее более агрессивной (размещение до 50% в высокодоходные ценные бумаги с привлечением профессиональных консультантов). На очереди – определение госоргана, ответственного за администрирование страховых взносов (ФНС или все-таки ПФР?) и ряд других острых вопросов.

В еще большей степени президентский сигнал касается необходимости продвижения на направлениях бюджетной политики, где в последнее время все более очевидна потеря темпа. Наглядный пример – исключение рисков несбалансированности региональных финансов в результате изменений в разграничении полномочий органов власти и местного самоуправления. Нехватка собственных доходных источников уже привела к тому, что по итогам 2012 года практически в каждом третьем субъекте РФ госдолг превысил половину от собственных доходов при одновременном снижении доли инвестиционных расходов. Заметим, что в первом квартале 2013 года доходные поступления в консолидированные бюджеты регионов стагнировали по отношению к соответствующему периоду прошлого года. При сохранении тенденции, подсчитали в Центре развития НИУ ВШЭ, дефицит региональных бюджетов может составить около 1,2 трлн. рублей (1,8% ВВП), что почти вдесятеро больше официальных минфиновских проектировок. Перемена тренда требует формирования новой архитектуры межбюджетных отношений, без которой федеративные отношения не вывести из тупика нарастающей неравномерности регионального экономического развития.

В качестве первых шагов в ответ на этот вызов Президент РФ потребовал обеспечить постоянный мониторинг финансового состояния регионов и входящих в них муниципальных образований, что должно помочь принятию мер оперативного реагирования. Кроме того, с 2014 года все трансферты (субсидии) в региональные бюджеты (за исключением распределяемых на конкурсной основе) должны предоставляться в консолидированной форме (в 2013 году их все еще около 90), причем на основании закона о федеральном бюджете, а не по нормативным актам правительства. Кроме того, с этого года регионы обязаны будут формировать и утверждать трехлетние бюджеты, что расширит возможности для финансового маневра (субъекты РФ будут достоверно знать объемы трансфертов федерального бюджета на весь этот срок). Укреплению доходной базы будет способствовать введение единого налога на недвижимость и «налога на роскошь».

Выступая перед членами правительства и руководством обеих законодательных палат, Владимир Путин особо подчеркнул: «К сожалению, приоритетные задачи в социальной, в экономической сферах у нас часто рассматриваются в отрыве от бюджетной политики. Безусловно, это неправильно. Направления развития должны быть в полной мере подкреплены источниками финансирования». В развитие идеи немедленно последовало и политическое решение – сделать Бюджетное послание составной частью президентского Послания к Федеральному собранию. Приоритеты развития и средства их обеспечения теперь будут определяться в единой связке.

Для госуправления в целом – новация примечательная и многообещающая. Равно как и заключительный абзац Бюджетного послания: «Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».

Президентский политический курс, таким образом, получает довольно стройную (пока, естественно, на уровне замысла) систему своего финансового обеспечения, включающую и ряд специальных мер по повышению прозрачности бюджетов и бюджетного процесса для общества.

В современном мире бюджетная политика и в целом финансовая система, давно и бесповоротно выйдя за рамки «госбухгалтерии», определяют саму экономическую суть государства и являются основой его международной конкурентоспособности. Их состояния формируют качество роста и способность трансформировать макрорезультаты в движущие силы развития страны. Под этим углом зрения нынешнее Бюджетное послание – документ знаковый. Стратегическая ставка на повышение эффективности госрасходов – уже не просто декларация, а практическая политика, которая в своей последовательной реализации означает проведение структурных реформ. Ключ к переходу на новую российскую экономическую модель, таким образом, уже в замочной скважине.

Вместе с тем, очевидно, что подходы, обозначенные Президентом РФ в бюджетных вопросах должны получить продолжение и закрепление во многих других сферах. Прежде всего, это касается денежно-кредитной политики, где все еще немало сырых и нерациональных предложений по снижению стоимости кредитования предприятий реального сектора⁴ . Решения требуют: уменьшение темпов роста регулируемых цен и тарифов с указанием конкретных значений для отдельных отраслей; создание механизмов долгосрочного проектного финансирования (в том числе за счет части средств Фонда национального благосостояния); предоставление госгарантий малому и среднему бизнесу; меры налогового стимулирования предприятий, начинающих новый бизнес; максимально полное использование возможностей, предоставляемых ВТО и многое другое⁵ .

Заминки и запаздывания здесь неизбежно будут порождать несопряженность и даже противоречивость различных направлений и средств экономической политики, что, в конечном счете, может привести к «разрывам» в госуправлении, когда первоначальные благие намерения и замыслы оказываются неспособны доказать собственную состоятельность смыслом последующих шагов.

---

1. В середине минувшей недели Всемирный банк выпустил отчет, в котором вслед за МВФ и ОЭСР пересмотрел на 0,2% в сторону понижения свои ожидания темпов роста мировой экономики в 2013 году до 2,2%, а для РФ – с 3,6% до 2,3%.
2. Профицит консолидированного бюджета РФ за первые пять месяцев текущего года составил 128, 4 млрд. рублей (0,5% ВВП) по сравнению с аналогичным периодом 2012-го, в том числе в мае – 134,8 млрд. рублей (2,5% ВВП). При этом, по данным ФНС, поступление налогов с начала 2013 года снизилось на 0,4%, в том числе налога на прибыль организаций – на 20,1%, НДС – на 4,0%.
3. По состоянию на начало июня общий объем суверенных фондов РФ (около 8,5% ВВП) составил $171,1 млрд. (в том числе ФНБ - $86,7 млрд.). 75% средств ФНБ размещено в высоколиквидных финансовых инструментах, 25% - в ВЭБе. Для сравнения: Пенсионный фонд будущих поколений в Норвегии, у которой сопоставимая с Россией структура экспорта и доля нефтегазового сектора в ВВП (около 15%), насчитывает почти 107% ВВП. Одна из главных причин такого разрыва – существенные различия в уровнях эффективности госрасходов. У наших ближайших соседей отношение объемов суверенных фондов к ВВП тоже заметно выше: Национальный нефтяной фонд Казахстана – 35% ВВП, Государственный нефтяной фонд Азербайджана – 60% ВВП.
4. Наглядный пример – рекомендации ЦБ РФ устанавливать и контролировать индикативные ставки по корпоративным банковским кредитам. По мнению и экспертов, и самих банкиров, эта мера, будь она принята, привела бы ровно к противоположному результату – кредитование, цена которого (часто это «индивидуальный продукт») всегда взвешивается по рискам, просто напросто сократится. Гораздо эффективнее – сокращение стоимости фондирования кредитных учреждений Банком России. Под этим углом зрения много взвешенней и эффективней выглядят намерения регулятора в третьем квартале запустить инструмент рефинансирования с горизонтом примерно на один год с плавающей ставкой, близкой тем, по которым предоставляются деньги на аукционах репо сроком на одну неделю (ставки колеблются вокруг 6,50 п.п.).
5. См., например, поручения Президента РФ по итогам встречи с предпринимателями, состоявшейся 23 мая в Воронеже http://kremlin.ru/assignments/18339, и совещания по экономическим вопросам 10 июня http://kremlin.ru/assignments/18315.

Версия для печати