22.09.2014 | Марина Войтенко

Консервативный оптимизм бюджетных проектировок

18 сентября Правительство РФ рассмотрело и в целом поддержало параметры федерального бюджета на ближайшие три года. Как подчеркнул премьер Дмитрий Медведев, «главная проблема, с которой мы сегодня сталкиваемся – это высокая степень неопределенности в отношении того, насколько быстро будет восстанавливаться доверие, интерес бизнеса к инвестированию, как будет расти потребительский рынок, какие шаги будут предпринимать наши партнеры». При этом главная задача бюджетного планирования, по словам главы кабинета министров, состоит в том, чтобы сбалансировать его основные параметры, «сохранив при этом макроэкономическую стабильность и выполнив все социальные обязательства.

Согласно представленному проекту, эта цель достигается уже тем, что госрасходы сформированы в рамках действующего бюджетного правила, исходя из которого, базовая цена на нефть составит $96 за баррель в 2015-2017 годах. Траты казны в 2015 году определены в 20,0% ВВП, в 2016-ом – в 19,5%, в 2017 году – в 18,9%. Примерно также будут снижаться и доходы: 19,4% ВВП – 2015 и далее соответственно 18,9% и 18,3%. В течение всех трех лет предполагается, что дефицит бюджета не превысит 0,6% ВВП[1], который будет покрываться за счет госзаимствований и поступлений от приватизации[2]. Объем привлечений с внутреннего рынка в 2015 году – чуть более 1 трлн. рублей, в следующие два года – 800,7 млрд. рублей и 932,7 млрд. рублей. При этом РФ не отказывается от планов занимать в 2015-2017 годах на внешних рынках до $7 млрд. ежегодно. Объем госдолга будет удерживаться на экономически безопасном уровне в 15% ВВП.

Основная статья расходов по-прежнему социальная поддержка граждан и оказание услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры. На эти цели за трехлетку будут потрачены 57% средств федерального и региональных бюджетов. Так, только федеральных денег на выплату пенсий, различных пособий, субсидий и компенсаций предусмотрено на три года более 2,5 трлн. рублей.

Следует, однако, отметить принципиальную особенность 2015 года: при росте совокупных социальных расходов на 7,3% (с 4,627 трлн. рублей до 4,964 трлн. рублей) одновременно будут скорректированы «дорожные карты» по индексации зарплат работникам бюджетной сферы, темп которой не превысит уровня инфляции.

Это решение, означающее замедление роста реальных заработных плат, считают в правительстве, адекватно нынешней ситуации в экономике, поскольку позволяет сдержать значительное увеличение издержек в корпоративном секторе. Пауза в один год (все параметры, которые ранее были предусмотрены на 2016-2017 годы, сохраняются) помимо передышки в динамике трудовых издержек обеспечит снижение компенсации затрат регионов на 50 млрд. рублей, сами же субъекты РФ сэкономят 67,3 млрд. рублей. Мера – жестко консервативная и по сути превентивно-антикризисная, но позволяющая в принципе удержаться в рамках ориентиров-2018, установленных в майских 2012 года указах Президента РФ.

Примерно теми же темпами, что и социальные расходы в 2015 году вырастут траты на национальную безопасность и правоприменительную деятельность. «Чемпионы» же по скорости расширения располагаемых средств – «национальная оборона» – 21,4% (почти до 3 трлн. рублей) и «национальная экономика» – 21,3% (до 2,722 трлн. рублей в 2015 году против 2,219 трлн. рублей в текущем году). При этом предполагается, что из Фонда национального благосостояния будут проинвестированы инфраструктурные проекты, по которым уже приняты решения и предоставлена финансовая помощь компаниям и банкам, попавшим под секторальные санкции. 60%-ная планка размещения средств ФНБ в российские активы остается на предельно допустимом уровне.

В бюджете заложен отказ от пополнения Резервного фонда. Его увеличение немногим более, чем на 200 млрд. рублей, возможно лишь за счет курсовой разницы. Не исключается, однако, что в случае реализации рисков недопоступления ненефтегазовых доходов и непривлечения средств от размещения гособлигаций его объем к 2017 году может сократиться на 1,27 трлн. рублей (до 2,205 трлн. рублей).

В числе других компонентов жесткости бюджетной конструкции: неповышение ставок основных налогов, отказ, от введения налога с продаж, наличие антикризисного резерва в 190 млрд. рублей (из них 90 млрд. рублей – остатки средств, которые перейдут с текущего года) и проведенная оптимизация бюджетных расходов (экономия от их перераспределения между статьями насчитывает почти 700 млрд. рублей), что позволяет, например, направить 373 млрд. рублей на ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г.Севастополя».

Проект бюджета строился исходя из макропрогноза, согласно которому в 2015-2017 годах ожидается восстановление более высоких темпов роста экономики после замедления-2014. Прирост ВВП ускорится до 1,2% в 2015 году, а затем до 2,3% и 3,0% в 2016-2017 годах с 0,5% в текущем году. Оптимизм прогнозистов из МЭР основан. Прежде всего, на ожиданиях расширения инвестиций в 2015-ом на 1,2% (в основном за счет бюджета и капвложений компаний с госучастием – «Газпрома», «Транснефти», «Роснефти» и др.[3]), в 2016-ом – на 1,6% и в 2017 году на 2,9%. Важнейшее условие для этого: невведение новых санкционных режимов и завершение уже действующих в 2015 году, сокращение чистого оттока капитала до $20-30 млрд. в год и существенное снижение инфляции с 7,5% по итогам-2014 до 5,5% в следующем году и до 4% к 2017 году.

Торможение темпов роста цен позволит ускорить динамику реальной заработной платы (в 2016 году до 2,8%, в 2017-ом – до 4,6%) и среднегодового оборота торговой розницы (свыше 3,0-3,2%). Предполагается, что сдвоенный позитивный эффект для экономики (одновременно антиинфляционный и проинвестиционный) даст тарифная политика.

Во внешней торговле ожидается сохранение примерно той же динамики, что наблюдается в настоящее время. Уровень положительного торгового сальдо будет превышать $160 млрд. на протяжении всего трехлетнего периода.

Консервативные параметры проекта бюджета (особенно в 2015 году), по логике разработчиков, должны сформировать условия для ускорения последующего роста. При этом, считают в МЭР, могут возникнуть более широкие возможности (прежде всего, за счет госинвестиций и удешевления кредитов) для применения стимулирующих мер, которые позволят увеличить темпы роста в сравнении с базовым вариантом прогноза в в среднем на 1,4%. Откроется ли это «второе дыхание» зависит от содержания экономической политики.

После консультаций с президентом вечером 17 сентября правительство отказалось от повышения налоговой нагрузки[4]. Между тем, несмотря на отказ от введения НСП, регионы все же получат возможность увеличить налоговые поступления в свои бюджеты. Главным лоббистам этого налога – Москве, Московской области и Санкт-Петербургу – обещаны дополнительные бюджетные ассигнования. Так, поддержка Москве в строительстве транспортной инфраструктуры, в 2015 году составит 32 млрд., в 2016-2017 годах по 45 млрд. рублей.

Кроме того, субъектам РФ будут предоставлены и другие возможности. 19 сентября в ходе Международного инвестиционного форума в Сочи премьер-министр Дмитрий Медведев заявил: «Чтобы увеличить собственную налоговую базу местного самоуправления, регионам будет предоставлено право введения ряда специальных сборов – за право торговли, за предоставление услуг общественного питания, услуг такси, а также туристические и курортные сборы». Министр финансов РФ Антон Силуанов в свою очередь сообщил, что эти специальные сборы в региональные бюджеты могут быть введены уже с 2015 года. Согласно расчетам Минфина, допдоходы муниципальной казны за счет этих составят 50-70 млрд. рублей в год. Но возникает вопрос, чем спецсборы отличаются от налога с продаж. Разве только тем, что берутся только с части бизнеса (торговли, общественного питания и т.д.)? И уж конечно все это приведет к некоторому увеличению потребительских цен. Вместе с тем, многое будет зависеть от допустимых параметров ставок и алгоритмов администрирования специальных сборов, но все это еще только предстоит согласовать.

А вот с решением об отмене порога, до которого взимались страховые взносы в Фонд обязательного медицинского страхования, правительство уже вполне определилось. В настоящее время работодатель отчисляет страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и ФОМС в размере 30% с зарплат, которые не превышают 624 тыс. рублей (52 тыс. рублей в месяц). Из них в ФОМС идет 5,1 процента. С зарплат, которые превышают «порог отсечения», взимается сбор 10%, полностью направляемый в ПФР, со всей суммы, которая превышает «годовой лимит». С 2015 года к этому добавятся те же 5,1% отчислений в ФОМС, но уже независимо от размера заработной платы.

Основание такому новшеству – дефицит Фонда обязательного медицинского страхования в 2017 году. Согласно расчетам Минфина, отказ от «порога отсечения» принесет в 2015 году 182 млрд. рублей и 195,7 млрд. рублей в 2016-ом. Вот только улучшению качества медобслуживания это вряд ли поспособствует. Уже в будущем году ведомство требует от ФОМС возврата в госказну части средств межбюджетного трансферта – 140 млрд. рублей, а на 2016-й «достаточность» потребностей Фонда определена в размере и 65,7 млрд. рублей. Аналогичная мера – изъятие доходов на 55 млрд. рублей – может быть применена и к Фонду социального страхования.

Существенно и то, что нагрузка на фонд оплаты труда компаний с высокооплачиваемыми сотрудниками вырастет, так как они будут платить уже не 10%, а 15,1% страховых взносов с зарплат свыше 52 тыс. рублей. Таким образом, при сохранении базовых налоговых ставок фискальная нагрузка на бизнес в целом будет расти. Легко предвидеть и очевидные последствия – уменьшение официального размера фонда заработной платы и, напротив, увеличение разнообразных «серых», в том числе и «конвертных» компенсаций.

Еще одна предлагаемая социально чувствительная мера оптимизации расходов бюджета (решение пока не принято) – отмена выплат фиксированного размера базовой пенсии, выходящим на нее с 1 января 2015 года. По предварительной оценке, это сэкономит федеральному бюджету 30,5 млрд. рублей в 2015 году, 96 млрд. – в 2016-ом и 169,9 млрд. – в 2017 году. Однако не стоит выпускать из вида, что, например, в Москве при средней пенсии около 12 тыс. рублей (с учетом столичных надбавок) фиксированная базовая ее составляющая – почти одна треть от общего объема. Понятно, что в такой ситуации доверия граждан (да и бизнеса, так как именно он является плательщиком страховых взносов с фонда оплаты труда) к пенсионной системе, да и к экономической политике государства в целом это вряд ли добавит. Понятно, что эти выплаты работающим пенсионерам могли бы и не производиться, поскольку они, по сути, являются пособием по нетрудоспособности. Но опять возникает вопрос о размерности и постоянности самого заработка, его сопоставимости с уровнем фиксированной базовой составляющей. В некоторых случаях может быть отбита мотивация людей пенсионного возраста к продолжению экономической активности.

Непонятны также принципы дискриминации россиян, не входящих в накопительную систему (старше 1967 года рождения, именно они сейчас выходят на пенсию), по возрасту буквально с разницей по месяцам. Получается, что двое практически ровесников будут иметь разные перспективы – тот, кто успел/смог оформить пенсию в декабре-2014, получит фиксированную базовую составляющую, тот, кому срок завершения основной трудовой деятельности подходит только в мае-2015, – нет.

Еще больше вопросов вызывает судьба накопительной компоненты пенсионной системы. В проекте бюджетной трехлетки учтено лишь «замораживание» отчислений в 2015 году. Что дальше – не ясно, но риторика, похоже, меняется. Жестко отстаивавшая ранее возврат к распределительной системе вице-премьер Ольга Голодец в кулуарах Сочинского форума 19 сентября сообщила: «Мы выступаем за накопительную (часть), только мы говорим о том, что весь инструментарий должен быть обновлен, и он должен быть эффективным. Вкладывая деньги в накопительную систему, вы должны быть уверены, что они вам вернуться не просто в полном объеме, а с серьезными накоплениями». Хочется надеяться, что это – сигнал о том, что политическое решение об отказе от демонтажа важнейшего источника «длинных денег», по сути, принято. Но, реальное подтверждение этому можно будет увидеть только в 2015 году, именно тогда (после завершения бюджетного цикла), как заявил премьер-министр Дмитрий Медведев, будет окончательно определена судьба накопительных пенсий.

Есть и другие признаки намерений продвижения к новой экономической модели. Наглядное свидетельство тому – выступление главы Минэкономразвития Алексея Улюкаева на деловом завтраке Сбербанка в ходе того же форума. Призвав «оставить нашу пенсионную систему в покое», министр также признал «неэффективными и непроизводительными» оборонные и социальные расходы, что усиливает «абсолютный дисбаланс между задачами развития страны и ресурсным обеспечением».

По мнению министра, в нынешних условиях, когда экономика страны испытывает острые проблемы и «стоит вопрос серьезного экономического выживания», необходим сбалансированный бюджет, «но должен быть иной баланс бюджета», когда доля расходов на экономику, образование, здравоохранение и культуру не будет в три раза ниже, чем расходы на оборону, безопасность и трансферт Пенсионному фонду.

Экс-министр финансов Алексей Кудрин также уверен, что «качество государственного управления сегодня не соответствует задачам экономического роста». Согласно его расчетам, обнародованным там же в Сочи,более стройная система правления даст от 1,5 до 2% роста в стране, пусть «не в первый же год, а в течение нескольких лет этот потенциал будет реализован». Сделать же систему государственного управления более эффективной и прозрачной можно, используя лучшие практики распределения полномочия между федеральным центром, регионами и местным самоуправление.

18 сентября, выступая на заседании Госсовета Президент РФ Владимир Путин призвал за ближайшие полтора-два года «совершить настоящий рывок в повышении конкурентоспособности российского реального сектора». На фоне масштабности цели, однако, все отчетливее проявляется нарастающий дефицит необходимых для его достижения «технологий» экономической политики. В связи с этим консервативные бюджетные проектировки принципиально важны, поскольку позволяют сохранить минимальный запас прочности в глобальной конкуренции условий макроэкономической стабильности и выиграть время для переналадки госуправления. И это – повод хотя бы для умеренного и очень осторожного оптимизма.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] Ненефтегазовый дефицит в 2015 году вырастет до 5-летнего максимума в 10,5% ВВП. Дефицит региональных бюджетов без учета трансфертов из центра превысит 2 трлн. рублей (с трансфертами – 0,6 трлн. рублей). В целом дефицит бюджетной системы РФ в 2015 году будет насчитывать 1,5 трлн. рублей – абсолютный максимум. В последующие годы он начнет постоянно снижаться.

^[2] Поступления в федеральный бюджет средств от приватизации без учета стоимости акций крупнейших компаний установлены программой приватизации в размере 3,0 млрд. рублей ежегодно. В целом же доходы от приватизации прогнозируются в объеме 158,5 млрд. рублей в 2015 году, 99,9 млрд. рублей в 2016 году и 3 млрд. рублей в 2017 году (на 2017 год программа приватизации в настоящее время еще не утверждена).

^[3] В прогнозе учтено строительство крупномасштабного газопровода «Сила Сибири» и ряд проектов, которые станут финансироваться за счет средств ФНБ – такие как реконструкция БАМа и Транссиба, Центральная кольцевая автодорога и другие.

^[4] Осталось лишь предложение о повышении ставки по получаемым физлицами дивидендам от финансовых операций до 13% что, как следует из пояснительной записки Минфина к законопроекту, должно дать 32,8 млрд. рублей прибавки к доходной части бюджета. Действующая на настоящий момент более низкая ставка (9%) должна была стимулировать внутреннего инвестора вкладываться в российские ценные бумаги.

Версия для печати