09.02.2015 | Татьяна Становая

Ручное управление: испытание электричками

4 февраля президент России Владимир Путин резко раскритиковал вице-премьера правительства Аркадия Дворковича и министра транспорта Максима Соколова за ситуацию с отменой пригородных электричек в регионах России. «Вы что, с ума сошли?», - обратился он к правительственным чиновникам. ОАО «РЖД» тут же пообещала восстановлять движение в кратчайшие сроки. Однако вскоре стало известно, что речь идет лишь о маршрутах, отмененных в 2015 году, то есть лишь о трети электричек. Кроме того, вмешательство президента пока не решает саму проблему финансирования убыточных маршрутов.

Нынешняя ситуация была заложена еще в 2001 году, когда началась реформа ОАО «РЖД». Тогда было принято решение о выведении убыточных пригородных пассажирских перевозок в самостоятельные пригородные пассажирские компании (ППК), чьи потери должны были компенсироваться из государственного бюджета, прежде всего, со стороны регионов. ППК обязались арендовать у ОАО «РЖД» транспортную инфраструктуру, а ответственность за компенсации выпадающих расходов перекладывалась на региональные власти. Регионы, в свою очередь, должны формировать заявки на пассажирские перевозки и регулировать тарифы. Федеральные же власти вместе с «РЖД» регулируют тарифы пользования железнодорожной инфраструктурой. С 2011 года в России существует 26 ППК, контролируемых «РЖД». Изначально предполагалось, что имущество пригородных пассажирских перевозок будет передано в собственность ППК. Однако сделать это не удается.

Ситуация начала обостряться в 2012 году, когда региональные власти постепенно наращивали долг перед ППК. Тогда президент ОАО «РЖД» Владимир Якунин говорил, что в 2012 г. полностью компенсировали убытки от перевозок только 16 регионов, еще в пяти субъектах (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Республика Адыгея, Астраханская область) субсидии не требовались, т.к. пригородный сегмент там прибыльный. 37 регионов компенсировали менее 50% убытков, а три региона (Курганская, Владимирская и Вологодская области) вообще не предусмотрели такую позицию в своем бюджете. ППК, чьи выпадающие доходы не компенсировались регионами, обращаются в суды, писал РБК в своем исследовании на эту тему. Регионы прекратили делать заявки на пригородные маршруты, а ППК отменяли электрички.

Критично ситуация ухудшилась с 1 января 2015 года. В конце декабря Минтранс предупредил, что с Нового года тарифы за пользование ППК инфраструктурой вырастут в 25 раз. Если ранее ППК платили ОАО «РЖД» лишь 1% от реальной стоимости услуг инфраструктуры, а остальное компенсировалось из регионального и федерального бюджетов (с учетом того, что доля федерального бюджета за последние три года сократилась почти до нуля), то теперь эта доля выросла до 25%. Решение пролоббировала «РЖД», стремящаяся нарастать свои доходы на фоне кризиса. В январе 2015 года проблема превратилась в масштабную: только в первом месяце нового года было отменено около 300 поездов, из них 35 — в Нижегородской области, по 16 — в Воронежской, Орловской и Кировской областях, 17 — в Пермском крае. В Вологодской, Псковской, Тульской областях электрички отменены полностью. По данным ОАО «РЖД», на 2015 год пригородные перевозки заказали только 47 субъектов. При этом правительство приняло постановление, прямо запрещающее оказывать пассажирские услуги, если регион не заключил с ППК соответствующего соглашения.

Проблема была известна давно, но привлекла публичное внимании президента только после того, как в регионах начались акции протеста с угрозами перекрытия Транссиба. Кроме того, вопрос отмены электричек тут же подняла внесистемная оппозиция, а также независимые от власти СМИ. Из социально-экономической проблема стала политической.

В действительности железнодорожный кризис, который полностью вышел из-под контроля государства, стал следствием перекосов в системе государственного управления. В его основе – клиническая неэффективность системы государственного управления, усугубляемая политической слабостью кабинета министров и политическими перекосами в неформальной системе влияния внутри власти. По некоторым данным, не каждый министр получает возможность прямого доступа к президенту, в то время как Якунин имеет тесные связи с главой государства. Реформа ОАО «РЖД» была одобрена на высшем политическом уровне. Однако ее реализация тормозилась по социально-политическим (невозможность поднятия до рыночного уровня тарифов на железнодорожные пассажирские поездки из-за рисков всплеска социальной напряженности) и финансово-экономическим причинам (отсутствие денег у регионов). А правительство, будучи политически слабым, не торопилось брать на себя ответственность за коррекцию ситуации. Между кабинетом и руководством «РЖД» давно существуют противоречия. Так, первый вице-премьер Игорь Шувалов признал проблему издержек «РЖД» и наличия там «достаточной подушки, чтобы операционные расходы сократить». Аркадий Дворкович на встрече с «единороссами» в январе также обещал посмотреть, не являются ли тарифы «РЖД» завышенными.

При этом нельзя сказать, что правительство ничего не делало. О кризисе в отрасли неоднократно говорили представители Минтранса. Регулярные совещания проводил и премьер Дмитрий Медведев. Правительство предлагало регионам компенсировать ППК расходы за счет налога на имущество, который платится в региональные бюджеты. Кроме того, рекомендовалось РЖД и региональным властям заключать соглашения о реструктуризации задолженности. Однако РЖД не считает эти меры достаточными: так, платежи по налогу на недвижимость достигнут максимума только к 2016 году, а компенсировать нужно за 2012-2014 годы.

Владимир Якунин при этом занял максимально жесткую позицию, призывая регионы покончить с иждивенчеством, а протестующих граждан – давить на местные власти. «Что я могу ответить в связи с многочисленными жалобами граждан, намеренных проводить акции протеста и даже препятствовать движению поездов дальнего следования и грузовых составов? Вместо того чтобы перекрывать Транссиб, лучше обратиться по адресу — в свои региональные администрации по той простой причине, что электрички отменяет не РЖД», — написал Якунин в своем блоге. По его мнению, именно местные власти «вопреки указаниям президента и правительства не обеспечивают должного взаимодействия по созданию безубыточной работы пригородных компаний».

У регионов также накопились эмоции: губернаторы обвиняют руководство РЖД в непрозрачных тарифах и неэффективности. «Правительство Вологодской области готово установить экономически обоснованный тариф и компенсировать компании-перевозчику межтарифную разницу, но мы не готовы компенсировать неэффективные затраты Российских железных дорог», - заявил в конце декабря губернатор Вологодской области Олег Кувшинников. Еще более конкретно выразился по этому вопросу в конце прошлого года воронежский губернатор Алексей Гордеев, слова которого приводила газета «Воронежский курьер»: «Я могу жестко констатировать, что в компании «РЖД» все свелось к зарабатыванию денег, а я всегда считал, что МПС и РЖД - это важнейшая социальная отрасль. Яркий пример - пригородные перевозки. Четыре года назад мы давали субсидию на поддержку пригородного сообщения в 12 млн рублей, через 2 года - 80 млн, еще через год - 175 млн. Теперь с нас просят 730 млн. Это, наверное, в два раза дороже, чем обойдется такси. Я не знаю, что это за внутренние расчеты такие. Это ведь не только коммерческий проект, но и социальный».

В итоге получается, что правительство «зажато» в узких политических рамках и не имеет возможности влиять на РЖД или выискивать миллионы для региональных бюджетов. РЖД возлагает ответственность на регионы. А регионы давно бьют тревогу, но каналы диалога с федеральной властью неэффективны, а политический инструментарий (через партии) неработоспособен. В итоге жертвами железнодорожного кризиса оказалось население, которое и «достучалось» до президента.

Ситуация выглядит пугающей: фактически речь идет о деградации системы ручного управления. Вовлечь президента в решение острых проблем можно лишь в ситуации, когда она дошла до острого кризиса. Более того, президент подключается тогда, когда проблема стала политической: до тех пор, пока она остается управленческой и финансово-экономической, как проблема она не рассматривается. Однако попытки решить проблемы государственного управления и регулирования политическими методами вряд ли станут успешными. Газета РБК подсчитала, что федеральным властям потребуется 15 млрд руб. на компенсации убытков региональных перевозчиков. По данным РЖД, в 2014 г. региональные бюджеты должны были заплатить пригородным компаниям около 15 млрд руб., но выделили на это только 8,7 млрд руб., напоминает газета. В 2015 г., по подсчетам РЖД, регионы должны компенсировать пригородным компаниям около 24 млрд руб., а у них на эти цели есть только 7,9 млрд руб. Вопрос о том, кто будет платить за услуги ППК остается открытым. Как заявил источник в железнодорожной отрасли «Коммерсанту», обсуждаются два варианта: возврат на 2015-2016 годы к 1% инфраструктурного тарифа и снижение НДС для ППК с предусмотренных в антикризисном плане 10% до 0%.

Обращает на себя внимание и проблема политической ответственности. Эксперты, деловые СМИ, губернаторский корпус, «единороссы», а также члены правительства заостряют внимание на проблеме непрозрачности тарифообразования РЖД, а также издержек монополиста. Однако Путин, по сути, встал на сторону РЖД, возложив вину за отмененные поезда на правительство. Таким образом, политическое влияние Владимира Якунина не сокращается (как это можно было бы предположить с учетом промедления с его переназначением в прошлом году), а, как минимум, сохраняется на прежнем уровне. А проблема пригородных электричек не решена, но отложена, и сохранять маршруты длительное время без изменения существующих условий кажется невозможным. При этом отмена электричек стала первым острым социальным моментом с начала финансово-экономического кризиса, решается эта проблема политическими, а не управленческими инструментами. Железнодорожный кризис обострил внутриэлитные противоречия, которые пролегают между регионами и РЖД, регионами и правительством, правительством и РЖД, правительством и Кремлем.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического управления Центра политических технологий

Версия для печати