12.02.2015 | Александр Гущин

Минские договоренности – пессимизм с примесью надежды

Прошедшие 11-12 февраля переговоры в Минске в «нормандском формате» стали кульминацией усилий сторон по урегулированию украинского кризиса, кульминацией, которая подарила надежды на мир, но вряд ли приведет к быстрым практическим результатам, и тем более разрядит напряженную атмосферу в отношениях между Россией и Западом. Переговоры продолжались почти 16 часов. Само по себе это указывает на то, что европейцы действительно всерьез рассчитывали на реализацию своего, по заявлению президента Франции Олланда, последнего шанса на установление мира и даже в минуты эмоциональных всплесков им удавалось принудить стороны к продолжению дискуссии.

Что же представляет собой итоговый документ?

В статье 1 говорится о незамедлительном и всеобъемлющем прекращении огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгом выполнении начиная с 00 ч. 00 мин. (киевское время) 15 февраля 2015 года. Именно от первой статьи зависит, насколько документ в целом будет введен в действие. Никаких гарантий того, что стороны не обвинят друг друга в эскалации боев, срыве соглашений и не устроят провокации, на данный момент нет.

Вторая статья свидетельствует о необходимости отвода всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО "Торнадо-С", "Ураган", "Смерч" и тактических ракетных систем «Точка» («Точка У»), причем для украинских войск эта статья действует от фактической линии соприкосновения, а для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г. Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней. Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке Трехсторонней Контактной группы. Если исходить из буквы статьи, то это явная уступка со стороны ополчения, так как тяжелое вооружение отводится от той линии, которая уже была зафиксирована в первоначальном минском соглашении. Таким образом, те территории, которые были завоеваны в последние недели, остаются беззащитны, с точки зрения тяжелых вооружений. Артиллерию, конечно, можно подтянуть достаточно быстро, но все же Донецк, например, будет оголен. С другой стороны, украинская армия также отводит войска, причем от нынешней линии соприкосновения. Это снижает вероятность скрытно стянуть силы и попытаться реализовать сценарий Сербской Краины. Кроме того, Мариуполь также остается без близко расположенных позиций тяжелой артиллерии, что до некоторой степени уравнивает позиции сторон. В этих условиях ключевым становится «Дебальцевский котел», как с точки зрения чисто военной – окружение существенно ослабляет позиции украинской стороны, так и с точки зрения инфраструктуры – Дебальцево – крупнейший железнодорожный узел, а железнодорожная сеть на Юго-Востоке очень насыщенная. По последним сообщениям ВСУ удалось занять ключевой поселок на трассе Артемовск-Дебальцево, вероятно в ближайшие часы решится, смогут ли закрепиться там украинские силы и не допустить окружения или ополченцам удастся все же удержать гарнизон Дебальцево в окружении.

Третья статья говорит о необходимости обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр. Это можно расценить как попытку обеспечить хотя бы какой-то международный контроль, учитывая большую роль ОБСЕ в урегулировании конфликта, но, с другой стороны, в статье ничего не говорится о возможном вводе миротворческого контингента, который бы мог принудить стороны к соблюдению перемирия. Таким образом, контрольные силы имеют скорее символическое, наблюдательное значение. По сути реального разведения сторон не осуществляется - стрелковые подразделения остаются на линии соприкосновения, правда без тяжелого вооружения, а наблюдатели ОБСЕ смогут лишь фиксировать случаи нарушения перемирия или масштабного срыва договоренностей. Стороны не пошли или не захотели изначально пойти на использование реально действенного миротворческого инструментария. Скорее всего, это связано с тем, что Москва настаивала на введении в составе миротворцев и российских сил, а возможно контингента ОДКБ, на что Киев был категорически не согласен.

В статье 4 говорится о том, что в первый день после отвода должен быть начат диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона. Этот пункт свидетельствует о том, что выборы на территории ЛНР и ДНР, которые состоялись в ноябре, в перспективе должны потерять свое значение, то есть стороны вернулись к первоначальной формуле, которая была закреплена прошлыми минскими соглашениями. Кроме того, эта статья свидетельствует о согласии сторон на полный территориальный суверенитет Украины. Еще одним успехом украинской стороны является то, что речь идет только о некоторых районах Донецкой и Луганской областей, то есть именно так, как это было зафиксировано в первоначальных минских соглашениях.

Статья 5 предусматривает обеспечение помилования и амнистии путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины. По сути дела в условиях, когда территория ДНР и ЛНР должна остаться в составе Украины, эта статья выгодна тем, кто служит в ополчении, а также руководителям ДНР и ЛНР, так как обеспечивает их неприкосновенность. При этом от ответственности могут уйти и те, кто виновен в серьезных преступлениях, учитывая ту неразбериху в правоохранительной системе, которая сейчас царит в регионе.

Шестая статья должна обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа "всех на всех". Этот процесс должен быть завершен - самое позднее на пятый день после отвода. Эта статья в политическом плане не несет в себе серьезного значения, если бы не проблема с Н.Савченко, которая превратилась в международную. На освобождении Савченко, которую Киев будет наверняка рассматривать в качестве незаконно удерживаемого лица, Украина будет настаивать. Президент Порошенко уже объявил о том, что у него есть договоренность об освобождении Савченко.

Седьмая статья предусматривает обеспечение безопасного доступа, доставки, хранения и распределения гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма. Более расплывчатой формулировки трудно придумать. Кто и как будет обеспечивать этот контроль неясно. Учитывая, что вопрос с конвоями уже стал спорным и вызывает обвинения сторон, эта статья не указывает на пути решения проблемы.

Восьмая статья свидетельствует об ответственности Украины за социальные обязательства перед жителями региона. Таким образом, Украина соглашается взять на себя ответственность за обеспечение региона в контексте его сохранения как составного элемента украинского государства. Для Украины – это необходимость изыскать средства, которых и так мало в украинской казне, кроме того, выделение этих средств не было предусмотрено. Кроме того, для реализации этого пункта необходимо иметь контроль над профильной инфраструктурой, чтобы обеспечить выполнение социальных обязательств.

Девятая статья затрагивает принципиально важный пункт о границе. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. С одной стороны эта формулировка в пользу Украины, которая восстанавливает суверенитет над границей, однако это решение отодвигается на конец 2015 г., то есть Россия пока сохраняет все рычаги влияния на ситуацию на границе, а следовательно, сохраняет возможность в случае обострения обстановки быстрой помощи ополчению. Отчасти это компенсируется статьей Десятой, о выводе всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. При этом предусматривается разоружение всех незаконных групп, к которым, тем не менее, ополчение, судя по всему, не относится, ведь в статье Второй говорится об ополчении как о вооруженных формированиях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины.

Статья 11 говорит о проведении конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятии постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей до конца 2015 года. Таким образом, Украине удалось избежать формулировки – «федерализация» и это несомненный успех. Речь идет только об особом статусе Юго-Востока. Вместе с тем, непонятно, как будет меняться Конституция - если через референдум, что будет в случае отрицательного исхода голосования?

Наконец в статье 12 речь идет о том, что на основании Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ. Таким образом, нынешние власти ЛНР и ДНР, хотя и теряют субъектность как главы республик, но сохраняют на обозримое будущее политическое влияние. В случае реализации этой статьи Украине придется иметь дело с лидерами мятежного Юго-Востока, хотя не исключены и замены персоналий, чтобы этот процесс мог пойти легче.

В примечаниях упоминается о создании народной милиции, но как она будет создана, каков ее статус не прописано, что закладывает возможности для разных трактовок. Документ, принятый в Минске свидетельствует, что ни одной стороне не удалось достичь решающего преимущества в переговорах. Учитывая, что европейцы фактически были заодно с Порошенко, В. Путину удалось закрепить целый ряд позиций, отстояв особый статус Юго-Востока в рамках возможной автономизации региона.

С другой стороны, Москве не удалось закрепить тезис о федерализации Украины, а также сделать так, что особый статус Юго-Востока распространялся бы на территорию всей территории Донецкой и Луганской областей, что свидетельствует, по крайней мере, на бумаге о вынужденном отказе от новороссийской идее.

Переговоры в Минске продемонстрировали ряд важных моментов и в международном плане. Во-первых, мирная инициатива Меркель и Олланда свидетельствует о том, что лидеры ключевых европейских стран предприняли попытку урегулировать конфликт, в том время, как США продолжали довольно воинственную риторику, а значительная часть политического истеблишмента в США выступала за немедленные поставки вооружении в Украину. Такая попытка, тем не менее, вряд ли может рассматриваться как раскол между ЕС и США. Несмотря на определенную разницу в позициях, вполне очевидную ввиду того, что ни Берлин, ни Париж не хотят большой войны в Европе, визит Меркель в Вашингтон и согласованная позиция Порошенко, Олланда и Меркель в ходе минских переговоров демонстрируют общую линию Запада. В этом контексте заявления о создании Большой Европы от Лиссабона до Владивостока, конечно, звучат очень привлекательно, но в реальности пока это скорее декларации о намерениях, реализация же данного принципа всецело зависит от того, насколько эффективным будет как уреглирование самого украинского кризиса, так и модернизация основных принципов взаимоотношений России и ЕС, развитие российской экономики, отмена санкций.

Сам текст соглашения, не подписанный первыми лицами, носит очень зыбкий характер. Вопрос в том, кто и как будет выполнять мирные соглашения в условиях отсутствия пункта о миротворческом контингенте и уже имеющемся негативном опыте имплементации первых минских договоренностей.

Симптоматично, что синхронно с минскими соглашениями 12 февраля появились сообщения о том, что достигнуты договоренности о выделении помощи Украине. МВФ согласился выделять Украине финансовую помощь в течение четырех лет под гарантии проведения реформ в энергетическом и финансовом секторе, а также валютно-курсовой политике, которые должны обеспечить бездефицитную работу Нафтогаза и уровень инфляции ниже 10%. Об этом сегодня на пресс-конференции в Киеве сообщил глава миссии МВФ в Украине Николай Георгиев. По его словам, реформы будут направлены на макроэкономическую стабилизацию и широкомасштабные преобразования для восстановления экономической стабильности. Механизм расширенного кредитования МВФ заменит собой существующую программу стенд-бай. Объем поддержки со стороны МВФ в рамках новой программы составит около 17,5 млрд.долл. Таким образом, надежды на то, что Киев не получит средств и Украина обречена на дефолт пока оказались призрачными, но теперь многое будет зависеть уже от контроля над выделяемыми средствами и от эффективности самих украинских властей.

Что касается России, то для нее принципиальным вопросом все более становится отмена санкций и переоценка Западом крымской проблемы. Запад наверняка увязывает подвижки в этих вопросах с реализацией минских договоренностей. А она как раз и представляется проблемной, так как документ несет в себе риски для множественности трактовок и потенциально трудновыполним.

Александр Гущин – доцент РГГУ

Версия для печати