07.09.2015 | Татьяна Становая

Тень административной реформы

30 августа президент России Владимир Путин и премьер-министр Дмитрий Медведев провели в Сочи совместную тренировку. Наблюдатели заговорили о возрождении в том или ином виде тандема: президент возвращает растерянный премьером политический капитал. На этом фоне активно обсуждается тема укрупнения органов власти: «Ведомости» писали о возможном слиянии Минфина и МЭР, а также подчинении Минфину налоговой и таможенной службы. РБК, со ссылкой на свои данные, указывали, что обсуждается вариант передачи части функций таможни ФСБ. В наибольшей степени изменения могут затронуть контрольные и надзорные органы. В условиях ограниченности ресурсов власть ищет пути оптимизации политического и государственного управления.

Начало сентября ознаменовалось шквалом слухов о структурных изменениях в системе госуправления. Основной тренд: сокращение числа контрольных и надзорных органов. Часть их полномочий может быть передана федеральным органам власти, часть – спущена регионам. Симптоматично, что основными потенциальными бенефициарами этого оказываются «силовики», Минфин, а также, возможно, премьер Медведев.

При этом поиски более эффективной модели контрольно-надзорных органов ведутся с начала этого года. По данным «Коммерсанта», Путин еще в январе дал соответствующее поручение Медведеву. В правительстве этим занимается Михаил Абызов, в администрации президента реформу курирует Сергей Иванов. К 1 сентября на рассмотрение Госдумы должен был поступить соответствующий законопроект, чего, однако, не произошло.

Оптимизация контрольно-надзорных органов и нынешняя волна обсуждения укрупнения органов власти скорее всего являются параллельными процессами. Первый носит более системный и рациональный характер, являясь управленческим ответом на кризисные тенденции в экономике и бюджетной сфере. Второй – более спонтанный. Более того, во втором случае речь идет об интересах уже конкретных ведомств, которые стремятся мобилизовать свои ресурсы и упрочить рычаги управления в условиях критичных вызовов.

Так, в первую очередь, важно подчеркнуть значительно возросшую роль Минфина и принципа консервативной бюджетной политики в условиях заметного ослабления министерства экономического развития, а также отраслевых лоббистов, действующих обычно через отраслевые министерства. Газета «Ведомости» сообщила, что в правительстве все чаще обсуждается слияние Минфина и МЭР, что, по сути, означает, поглощение первым второго. Источник газеты указал, что раз президент поддерживает одного министра (речь шла о минфине), пусть этот министр думает не только о бюджете, но и о росте ВВП: тот же Минфин, только менее догматический, предлагающий стратегические решения. Называлась даже фамилия возможного кандидата на руководство этим «сверхминистерством»: Игорь Шувалов.

Тем не менее, пока это лишь тема, которая возникает, но не становится реальным предметом для обсуждения. Те же источники «Ведомостей» говорили, что идею слияния Минфина и МЭР не поддерживают ни президент, ни премьер. Опроверг такую возможность и Дмитрий Песков. Но сам факт появления этой темы в публичном пространстве подтверждает сложившуюся реальность: значительное ослабление МЭРа, где Алексей Улюкаев выполняет скорее экспертные функции, а также смещение центра принятия решений в Минфин и ЦБ. При этом заметим, что ранее неоднократно Улюкаева критиковал и помощник президента Андрей Белоусов, считающий, что ведомство допускает технические ошибки при формировании прогнозов. МЭР оказался между двух огней: им недовольны сторонники стимулирования экономического роста за счет государственных ресурсов (за чрезмерный пессимизм) и Минфин, который винил ведомство в неспособности вырабатывать эффективные, не требующие слишком больших затрат, реформы.

Сокращение ресурсов в условиях кризиса создает благоприятные условия для консервативной позиции Минфина, который считает более разумным (и эта позиция поддерживается президентом) сберегать, чем тратить. Резкий рост неопределенности ситуации даже в краткосрочной перспективе привели к тому, что правительство решило отказаться от трехлетних бюджетных планов. Горизонт планирования сужается, постановка стратегических и долгосрочных задач становится затруднительной. А значит и отсутствие надобности в МЭРе легче обосновать.

Но интересом к полномочиям МЭР Минфин не ограничивается. Те же «Ведомости» сообщили, что создается единая автоматизированная система, агрегирующая данные и от Федеральной налоговой службы (ФНС), и от Федеральной таможенной (ФТС). Это должно стать шагом в сторону объединения ФНС и ФТС: функции обоих ведомств в итоге могут быть закреплены за Минфином. Андрей Белоусов выразил сомнение, что такой сценарий может быть реализован в ближайшее время, но подтвердил, что это обсуждается.Но почти сразу у Минфина появился конкурент – ФСБ. Уже по данным РБК, часть полномочий таможенной службы может быть передана спецслужбам. Как заявили источники газеты, фискальная функция, то есть контроль над поступлением средств от таможенной деятельности в федеральный бюджет, будет передан в налоговую службу, а функции таможенного контроля – ФСБ.

В любом случае, также как и в ситуации с МЭРом, наблюдается ослабление ФТС и его главы Андрея Бельянинова: слухи о его отставке резко усилились. Это имеет как частный, так и общий характер. В первом случае речь идет о последних скандалах, связанных с поступлением санкционных продуктов на российский рынок: ФТС не сумела поставить заслон незаконной продукции, что заставило власти искать более радикальные способы в виде сжигания продуктов.

Но есть и более общие основания, которые основаны на трансформации роли контрольно-надзорных органов власти. В последние годы эта роль, как техническая, так и политическая, значительно росла. Имел место и тренд на переподчинение агентств и служб напрямую премьеру. Сейчас, возможно, зарождается обратный тренд, в рамках которого можно будет наблюдать укрепление надзорных органов и перераспределение полномочий в пользу более политически сильных игроков. Так, ФАС может поглотить ФСТ. Россельхознадзор претендует на полномочия Роспотребнадзора. Пенсионный фонд не против поглотить фонды обязательного медицинского и социального страхования.

Укрупнение органов власти и сокращение полномочий контрольно-надзорных структур является и имиджево выгодной темой для власти: это дает ей возможность поднимать тему снижения давления на бизнес, оптимизации структуры управления, сокращения расходов. Поэтому нельзя исключать, что в течение осени этот процесс примет более обширный и продуманный характер.

Системно к оптимизации органов государственного управления власть не походила с 2004 года, когда были весьма смелые, но в итоге выхолощенные попытки провести административную реформу, суть которой заключалась в создании более компактного правительства. На сегодня Кремль уже не ставит перед собой глобальных задач вроде сокращения числа зам министров до 2, как это было в рамках первого срока президента Путина, и четкое размежевание контрольных, нормативно-правовых функций и функций оказания услуг агентствами. Трехзвенная система (министерство – службы – агентства), суть которой состояла в том, чтобы разделить функции регулирования, контроля-надзора и оказания услуг, на сегодня концептуально вышла за рамки своего предназначения. Однако суть нынешних трендов кажется противоположной по отношению к тем, что имели место в 2003-2004 годах: вместо разделения функций происходит их консолидация вокруг более сильных.

Вряд ли является совпадением и тот факт, что примерно то же самое наблюдается и на политическом уровне. Совместный поход Путина и Медведева в спортзал – это начало нового этапа в позиционировании правительства и премьера по отношению к Кремлю и президенту. Постепенная реабилитация Медведева после его капитуляции в сентябре 2011 года, началась в январе 2014 года. Тогда Путин пообещал проводить регулярные совещания с главой правительства, отказался от постоянной публичной критики правительства и министров. А на фоне геополитических кризисов и финансово-экономических и конъюнктурных шоков для российской экономики Путин за последний год фактически выставил политический щит для Медведева и его кабинета.

На этом фоне наблюдается постепенная реабилитация не только премьера, но и его кабинета министров, который выходит из своей консультативно-экспертной роли, а министры набирает заметный вес. Это касается министра энергетики РФ Александра Новака, который вошел во советы директоров «Газпрома», «Роснефти», возглавил советы директоров «Россетей» и «Транснефти», министра природных ресурсов Сергея Донского, который проталкивает реформу либерализации доступа нефтекомпаний к шельфу, Ольги Голодец и Вероники Скворцовой (политически актуальная проблема защиты социальных интересов в условиях сокращения бюджетных доходов), Минпромторга (политика импортозамещения), Министерство развития Дальнего Востока, где сильно влияние Вячеслава Володина. Утяжелилось министерство сельского хозяйства после прихода туда Александра Ткачева. Таким образом, Медведев возвращает как политические, так и административно-аппаратные возможности. Это дополняется и гарантированием ему места в политической иерархии: на думских выборах он возглавит избирательный список «Единой России».

На этом фоне политическое покровительство Путина в отношении Медведева не кажется странным. Президент руководствуется комплексом приоритетов. Во-первых, важно обеспечить управленческую и политическую консолидацию власти в условиях кризиса. Минимизация межведомственных конфликтов, обеспечение более слаженной работы Кремля и правительства. Во-вторых, подготовка ко входу в электоральный цикл, где Медведев сохраняет за собой один из последних оставшихся у него атрибутов тандема: руководство партий власти. Обеспечение высокого результата «Единой России» - это общий интерес двух лидеров, и тут важно демонстрировать близость. В-третьих, «игра в тандем» – это еще и репутационная карта Путина, которую он вполне может разыгрывать на фоне санкционного давления Запада и украинского кризиса, пока не имеющего хорошего для России решения. Системные либералы как противовес «силовикам» воспринимаются как один из ресурсов власти, хотя и в ограниченном масштабе.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати