26.09.2015 | Александр Ивахник

Миграционный кризис ЕС: попытки смягчения

Два дня подряд – 22 и 23 сентября – высшие инстанции Евросоюза обсуждали исключительно проблему беспрецедентного миграционного потока в Европу, который с начала года уже превысил полмиллиона человек и ежедневно пополняется несколькими тысячами. Попытки бороться с прибытием незаконных мигрантов на национальном уровне уже привели к периодическому перекрытию транспортных переходов между странами ЕС и даже к возведению Венгрией заборов с колючей проволокой на границе с Сербией и Хорватией. Власти Европы понимают, что быстро эту острейшую проблему не решить, но и бездействовать, ограничиваясь общими декларациями, дальше невозможно. При этом в позициях лидеров старой и новой Европы отчетливо проявляются различия в подходах к общим ценностям, европейской солидарности и понятию национального суверенитета.

22 сентября Совет министров внутренних дел ЕС в очередной раз рассматривал предложение Еврокомиссии о распределении беженцев по страновым квотам, что призвано облегчить нагрузку на те государства Евросоюза, куда прежде всего попадают мигранты. Ранее предложение об обязательных квотах не проходило. На этот раз речь шла о распределении квот по расселению в странах ЕС дополнительно 120 тысяч беженцев, прибывших в Италию и Грецию с Ближнего и Среднего Востока и из Африки. Единодушия не обнаружилось и во вторник, но впервые вопрос был поставлен на голосование. Предложение о квотах нашло поддержку у подавляющего большинства стран Евросоюза. Против выступили Чехия, Словакия, Венгрия и Румыния; Финляндия воздержалась. Польша, которая изначально собиралась проголосовать против, изменила свою позицию.

Руководители Еврокомиссии тут же заявили, что решение, принятое квалифицированным большинством, является обязательным для всех. Замглавы ЕК Франс Тиммерманс подчеркнул, что одобренный Евросоюзом в 2009 году Лиссабонский договор предусматривает принятие решений в Совете ЕС не только на консенсусной основе, как раньше, но и путем голосования. Тем не менее, власти Словакии, квота которой должна составить всего 1,5 тыс. человек, объявили о намерении опротестовать решение Совета министров внутренних дел в суде ЕС в Люксембурге. «Мы суверенная страна и отвергаем диктат большинства в столь чувствительной сфере», – заявил словацкий премьер Роберт Фицо. До этого Фицо высказывался в том смысле, что Словакия согласна принимать беженцев-христиан, но не мусульман.

От экстренного саммита Евросоюза, который собрался на следующий день для обсуждения программы мер по урегулированию миграционного кризиса, также ждали острых разногласий, но этого не произошло. Непосредственно на саммите ни один из глав государств и правительств 28 стран-членов ЕС не стал оспаривать принятое решение по квотам. В этой связи президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер заметил, что переговоры проходили в «лучшей, чем ожидалось» атмосфере. В кратком итоговом заявлении европейских лидеров говорится: «Мы все признали, что сможем справиться с этим вызовом, только работая вместе, в духе солидарности и ответственности».

Тем не менее, в кулуарах саммита противоречия в позициях явственно давали о себе знать. Представители старого ядра Евросоюза не скрывали возмущения эгоистичной политикой восточноевропейских стран и поднимали вопрос о возможности финансовых санкций. Так, Франсуа Олланд настаивал на том, что «Европа – это общие ценности, принципы, и кто не уважает их, должен думать о своем пребывании в ЕС». Премьер-министр Бельгии Шарль Мишель выразил довольно популярную точку зрения: «Недопустимо, что некоторые европейские страны видят в ЕС «банкомат» для финансирования своего развития и в то же время систематически отказываются проявлять солидарность... Да, их надо наказывать. Либо вы выполняете все решения, принятые на уровне ЕС, либо вы против. Тогда должны платить по счетам, а счета – это штрафные санкции». Канцлер ФРГ Ангела Меркель не была так категорична, но все же отметила, что строительство стен и заборов между странами ЕС не решит проблемы. Главный национал-популист Евросоюза, венгерский премьер Виктор Орбан не замедлил ответить: «Если им не нравятся заборы, тогда мы можем беспрепятственно пропускать мигрантов через свою территорию в Австрию и Германию».

В то же время крайняя обеспокоенность неуправляемым наплывом мигрантов и осознание необходимости предпринять какие-то срочные шаги объединяли на саммите всех. Даже в Германии, самой открытой для беженцев стране и самой притягательной для них, стала проявляться усталость от нарастающего притока соискателей заветного статуса. Едва ли случайно, что в начале сентября по собственному желанию уволился глава миграционной службы ФРГ. Перед этим он заявил, что в стране накопилось более 250 тысяч прошений об убежище, и чтобы разобраться с ними, потребуется набрать дополнительно 9 тыс. сотрудников. Бундестаг заканчивает рассмотрение законов об урезании пособий для беженцев и расширении полномочий полиции по депортации тех, кому в убежище отказано. Ангела Меркель в своих комментариях после саммита отмечала, что экономическим мигрантам необходимо дать ясно понять, что они не получат в Европе защиты, на которую рассчитывают, что мигрантов, признанных не соответствующими критериям беженца, следует незамедлительно выдворять обратно, а лица, получившие статус беженца, не имеют права выбирать страну пребывания.

Обращает на себя внимание, что меры, согласованные на экстренном саммите Евросоюза, нацелены на такую помощь мигрантам, которая снизила бы их приток на континент. В частности, главы государств и правительств ЕС договорились о выделении в качестве помощи беженцам в регионе Ближнего Востока дополнительно 1 млрд. евро через Всемирную продовольственную программу и Верховный комиссариат ООН по беженцам. В качестве ответа на сирийский кризис предполагается нарастить финансовую помощь Ливану, Иордании и Турции, в которых ютятся миллионы беженцев из Сирии, через значительное увеличение регионального трастового фонда ЕС. Предлагается усилить диалог с Турцией на всех уровнях, в том числе во время визита в Брюссель 5 октября президента Эрдогана, с целью укрепления сотрудничества в деле управления миграционными потоками и их снижения. Предусмотрена помощь западнобалканским странам, через которые на территорию Евросоюза сейчас передвигается львиная доля мигрантов; в частности, с этой целью 8 октября будет проведена международная конференция.

Кроме того, на саммите ЕС было принято решение к ноябрю создать в Греции и Италии, находящихся «на передовой линии» прибытия мигрантов, центры приема и регистрации беженцев hotspots («горячие точки»). В этих центрах сотрудники Европейского агентства по безопасности внешних границ (Frontex), Европейского офиса по вопросам убежища (EASO) и Европола будут проводить процедуру установления личности, снимать отпечатки пальцев, регистрировать мигрантов, а затем перемещать их в другие страны ЕС или возвращать в страны происхождения.

Наконец, предусматривается усиление контроля на внешних границах Евросоюза. Для решения этой задачи Frontex, EASO и Европол получат дополнительные средства, персонал и оборудование. Возможно, полномочия контроля над внешними границами будут перенесены с уровня отдельных государств на уровень институтов ЕС. Еврокомиссия должна представить в декабре предложения по созданию Европейской системы охраны границ и побережья.

В целом общий объем ассигнований в 2015-2016 гг., идущих из бюджета ЕС на урегулирование миграционного кризиса, планируется увеличить более чем в два раза – до 9,2 млрд. евро. Впрочем, сами европейские лидеры признают, что согласованные меры не положат конец кризису. По словам председателя Совета ЕС Дональда Туска, «высшая точка потока беженцев и мигрантов еще впереди». Тем не менее, Туск подчеркнул, что это всё необходимые меры, которые идут в правильном направлении и призваны «скорректировать политику открытых дверей и окон». В свою очередь, Ангела Меркель, выступая 24 сентября в германском бундестаге, отметила, что одобренные на экстренном саммите ЕС меры являются лишь первым шагом и что разрешить кризис вокруг массовой миграции в Европу удастся еще не скоро. Канцлер ФРГ высказала мнение, что в долгосрочном плане проблему беженцев можно решить только на глобальном уровне, в сотрудничестве с Соединенными Штатами, а также с Россией и странами Ближнего и Среднего Востока.

Таким образом, внеочередной саммит Европейского союза показал, что лидеры стран ЕС пусть с опозданием, но осознали масштабы проблемы и проявили бóльшую, чем прежде, готовность к согласованию действий. Можно ожидать, что в ближайшие месяцы в рамках Евросоюза будет идти интенсивная работа, чтобы наконец наполнить миграционную политику объединения реальным антикризисным содержанием.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати