28.12.2015 | Алексей Макаркин

Внутренняя политика Вячеслава Володина

Четыре года назад, в декабре 2011 года, в Москве проходили массовые митинги оппозиции. Политическая ситуация в этот период носила чрезвычайно острый характер. Думские выборы-2011 прошли столь скандально, что десятки тысяч людей в знак протеста вышли на московские улицы. Легитимность политического процесса существенно снизилась, что свидетельствовало о системном кризисе. На фоне этих событий ушел в отставку куратор внутренней политики Владислав Сурков, а 27 декабря 2011 года первым заместителем руководителя администрации президента стал Вячеслав Володин.

К настоящему времени ситуация принципиально изменилась. Внепарламентская оппозиция ослаблена, и в настоящее время не представляет собой влиятельной политической силы. Причем это произошло еще до формирования «крымского консенсуса» после присоединения Крыма к России в марте 2014 года. В то же время политическая система существенно изменилась – и если внепарламентская оппозиция говорит о сохранении и укреплении авторитарной системы, то парламентская свидетельствует о расширении собственных возможностей.

Причины кризиса системы

Какова была политическая система по состоянию на 2010-2011 годы? Она характеризовалась ярко выраженным «архитектурным» подходом, то есть стремлением государства сконструировать оптимальную (для него) политическую систему и жестко управлять ею. В результате главным принципом становится контроль, который принимал все более масштабный характер. После теракта в Беслане в 2004 году были отменены губернаторские выборы и ликвидированы одномандатные округа на выборах в Государственную думу. Если отмена выборов глав регионов изначально выглядел антидемократической мерой (особенно неприемлемый для федеративного государства – поэтому ссылки на опыт унитарной Франции здесь не работают), то переход к пропорциональной избирательной системе формально не был нарушением демократии. Однако на практике он привел к ущемлению прав избирателей.

Во-первых, депутаты-«мажоритарщики» изначально обладали более высокой степенью легитимности в глазах граждан, воспринимавших их как защитников их интересов как жителей конкретных территорий, тогда как «укорененность» и легитимность партийной системы носили низкий характер. Таким образом, дистанция между политическим классом и населением – и без того немалая – еще более выросла. Приоритетным качеством для получения депутатского мандата стала лояльность, тогда как электоральные достоинства, умение выстроить отношения с избирателями стали вторичными.

Во-вторых, отмена одномандатных округов не привела к расширению влияния политических партий, так как и они подверглись сильному государственному давлению. Правила игры были не просто сформулированы государством (что выглядит вполне предсказуемо), но и постоянно менялись. Минимальная численность партии выросла с 5 до 50 тысяч человек, что привело к сокращению числа зарегистрированных политических партий до семи. Причем в прессе периодически появлялись «вбросы» о возможности увеличения порога до 100 тысяч, а то и больше, что создавало и для уцелевших партий «подвешенную» ситуацию.

Государство делало ставку на формирование и сохранение «полуторапартийной» системы, в которой «Единой России» отводилась роль доминантной партии. Стоило какому-нибудь оппозиционеру стать мэром, как – как это было в Иркутске – то его сразу же тянули в «партию власти» в ущерб политической «самости». Но при этом и сама «Единая Россия» являлась находящейся под полным контролем Кремля инструментальной структурой, лишенной собственной «самости» (вспомним, как «ЕР» пришлось менять на диаметрально противоположную свою позицию по транспортному налогу). Лишенная собственной идеологии («суверенная демократия» являлась типичным суррогатом, история которого завершилась вместе с уходом Владислава Суркова из администрации президента) и «социальных лифтов», партия развивалась по номенклатурным принципам, что и способствовало ее относительной неудаче на выборах 2011 года.

Другим же партиям приходилось еще хуже – в 2011 году всерьез обсуждался вопрос о трех- или даже двухпартийной Думе, что было возможно при резко завышенном (7%) избирательном барьере. Полностью политически лояльная власти «Справедливая Россия» подвергалась ярко выраженной дискриминации. Достаточно сказать, что из ее избирательного списка уже после предвыборной партийной конференции под давлением Кремля пришлось исключить «третьего номера» - писателя Сергея Шаргунова, который за много лет до этого проявлял публичную нелояльность власти. Блокировалась карьера такого яркого уральского политика, как Евгений Ройзман, который в ранней молодости был осужден за совершение нетяжкого преступления – в 2007 и 2011 году его не допускали к участию в думских выборах, причем во второй раз это способствовало внутреннему перевороту в партии «Правое дело». Когда только что ставший лидером и спонсором партии Михаил Прохоров решил не сдавать Ройзмана, то он был изгнан связанными с властью партийными аппаратчиками.

Обновленная система

Характер нового курса в определенной степени связан с личностью его автора. Володин пришел на государственную службу из публичной политики, что тесно связано с характером его нынешней деятельности и принимаемых им решений. В первый раз он избирался депутатом горсовета еще в 1990 году – на первых конкурентных выборах в этот орган власти. Неоднократно был депутатом Государственной думы – как по списку, так и по одномандатному округу в Саратовской области, участвовал (как кандидат и «технолог») в целом ряде значимых федеральных избирательных кампаний. Поэтому для Володина электоральная конкуренция – это норма, а не досадное временное явление.

В то же время было бы ошибкой сводить причины обновления политической системы только к личности Володина. «Архитектурная», зарегулированная конструкция показала свою уязвимость, символом которой стала неспособность дорогостоящей провластной молодежной организации «Наши» к каким-либо осмысленным действиям во время московских массовых протестов. Объективная необходимость перемен, однако, не означала их предопределенности – более того, существовал соблазн в рамках «консервативной волны» отказаться от каких-либо изменений. Однако был выбран другой сценарий, который сочетал консолидацию и мобилизацию провластного электората под государственническими, консервативными лозунгами с расширением электоральной конкуренции.

В результате сейчас избирательные кампании проходят хотя и не без конфликтов и претензий со стороны оппозиции (в качестве негативного примера можно вспомнить выборы в Балашихе в нынешнем году), но существенно «чище», чем раньше. Восстановлены губернаторские выборы, причем если первоначально действующие главы регионов могли рассчитывать на легкую победу, то нынешней осенью в нескольких субъектах Федерации ситуация балансировала на грани второго тура, а в Иркутской области во втором туре победил кандидат оппозиции. Если в 2012 году (первые губернаторские выборы после их возобновления) еще был возможен новгородский прецедент – когда к выборам не были допущены представители сразу двух парламентских партий (КПРФ и «Справедливой России»), то уже к 2013-му он стал невозможным. А к 2015 году уже снятие с дистанции хотя бы одного представителя парламентской партии стало чрезвычайным происшествием – когда в Омской области была сделана попытка не допустить к выборам представителя КПРФ, имевшего реальные шансы на выход во второй тур, то коммунист был восстановлен решением Верховного суда.

В третьем и четвертом по численности городах России – Новосибирске и Екатеринбурге - мэрами стали представители оппозиционных партий - соответственно, КПРФ и «Гражданской платформы» (сейчас Ройзман вышел из нее, но только после того, как партия утратила либеральный характер). Причем их никто не принуждает вступать в «Единую Россию». Есть основания полагать, что в Екатеринбурге подсчет голосов принял прозрачный и адекватный характер в результате федерального вмешательства, которое предотвратило использование административного ресурса. Таким образом, в состав правящей элиты кооптируются новые люди, пришедшие из оппозиции, участие в которой может способствовать вертикальной мобильности. В Совете Федерации появились сенаторы от ЛДПР и «Справедливой России», к этим же партиям принадлежит по одному губернатору. Впрочем, они, как и коммунист в Орловской области, избраны в качестве кандидатов от власти – в этом принципиальное отличие таких выборов от иркутских.

«Единая Россия» продолжает оставаться основной политической силой – более того, в рамках «крымского консенсуса» произошло сближение позиций парламентских партий по вопросам внешней политики и безопасности. Давно прошли времена, когда депутаты от «Справедливой России» приходили в зал заседаний Государственной думы с белыми ленточками – напротив, партия «отреклась» от немногих радикальных оппозиционеров, входивших в ее фракцию. В то же время коммунисты и «эсеры» продолжают активно критиковать деятельность правительства, стремясь сохранить собственную идентичность. В результате «Справедливая Россия», активно педалируя темы тарифов и платы за капитальный ремонт, смогла в 2015 году существенно улучшить свои результаты на региональных выборах (этому способствовало и прекращение административного давления на партию со стороны регионального начальства).

Меняется ситуация и внутри «Единой России», хотя этот процесс идет и непросто, встречая сопротивление и на региональном, и на федеральном уровне – слишком непривычной и нередко неудобной выглядит сама идея конкуренции в рамках праймериз, результаты которых могут быть в ряде случаев непредсказуемыми. Перед местными выборами 2015 года скандальный характер приобрела ситуация в Самарской области, где команда губернатора Меркушкина попыталась «подправить» результаты праймериз, однако федеральное руководство «Единой России» признала эту практику порочной. В конце года возникла новая проблема – председатель высшего совета партии Борис Грызлов, фактически не участвовавший в партийной работе после выборов 2011 года, выступил за предварительный отбор участников праймериз. Впрочем, источник РБК в партии посчитал, что конфликта удастся избежать, и Грызлову удастся объяснить, что эта идея невозможна.

Восстановлены и одномандатные выборы в Госдуму, что встречает позитивную реакцию избирателей, которым больше нравится голосовать за людей, а не партии. Созданы десятки новых партий, причем если большинство из них малоизвестны, то некоторые могут реально побороться за депутатские мандаты в 2016 году - если не по спискам, то в округах. Если раньше так называемые «внесистемные» политики не могли участвовать в выборах, то по новым правилам партия ПАРНАС не только зарегистрирована, но ей не надо будет собирать подписи для участия в думских выборах – таким образом, она является частью политической системы. В избирательной кампании 2016 года смогут участвовать без сбора подписей избирателей 14 партий – в два раза больше, чем за пять лет до этого. Все это свидетельствует о том, что политическая конкуренция выросла, а выборы стали более легитимными.

И, наконец, созданный по инициативе Владимира Путина Общероссийский народный фронт под кураторством Вячеслава Володина занимается критикой деятельности чиновников и перехватывает целый ряд требований оппозиции – от контроля над государственными закупками до решения проблем социальной сферы. Это уже сталкивает Фронт с частью региональных элит, которая недовольна такой непривычной активностью его участников. В то же время предполагается, что ОНФ будет активно задействован на президентских выборах 2018 года, на которых Путину будет недостаточно поддержки со стороны только «Единой России» и необходимо будет максимизировать властный электорат. Поэтому у Фронта есть перспектива, что подтвердила и ноябрьская встреча Путина с его активистами.

Проблемы системы

Политические преобразования, инициированные президентом Путиным и менеджером которых является Володин, повысили электоральную конкуренцию, но это не означает, что у политической системе нет проблем.

Первая заключается в последствиях введения нового законодательства о местном самоуправлении, которое стимулирует отмену прямых выборов мэров. Более того, предусматривается, что местные депутатские собрания в крупных городах могут быть заменены двухступенчатыми – вначале населения избирает районных депутатов, а уже те – городских (схема, вызывающая в памяти архаичную избирательную систему царской России). Парламентской оппозиции удалось добиться только возможности сохранения возможности проведения прямых выборов мэров, однако в конкретных региональных условиях городским элитам очень трудно противостоять давлению со стороны губернаторов, заинтересованных в ослаблении позиций мэров. Понятно, что в условиях «непрямых» выборов возможности оппозиционных кандидатов возглавить органы местного самоуправления резко уменьшаются, а то и сводятся к нулю.

Получается парадоксальная ситуация – оппозиционерам может быть легче победить на прямых выборах на региональном уровне, чем стать мэрами. Впрочем, остается возможность раскола местных элит, что может привести к власти в городе неудобного для губернатора кандидата, хотя бы и принадлежащего к «партии власти» (как это было в нынешнем году в Новосибирской области – правда, на выборах председателя регионального заксобрания). Но, в любом случае, легитимность таких мэров резко снижается.

Вторая проблема – сохраняющийся муниципальный фильтр на губернаторских выборах, заставляющий оппозиционные партии договариваться с действующими главами регионов. Допуск к выборам представителей парламентских партий является принципиальным политическим решением, которое, однако, не подкрепляется законодательными гарантиями.

Третья проблема связана с недостаточной представленностью модернистских групп общества в политической системе. С одной стороны, «Яблоко» и ПАРНАС зарегистрированы и могут участвовать в парламентских выборах без сбора подписей. С другой стороны, некоторые либеральные партии (Партия прогресса, Партия 5 декабря), равно как и ряд националистических партийных проектов, не получили регистрации – в отличие от «политтехнологических» партий, без труда прошедших через «сито». Многие НКО, созданные либеральными общественниками, в рамках «консервативной волны» получили статус «иностранных агентов», что резко ограничивает их возможности.

Впрочем, для более четких выводов нужно дождаться итогов выборов в Государственную думу 2016 года. В любом случае, реформы последних лет способствовали тому, что «консервативная волна» не приводит к электоральной реакции, а, напротив, политическая конкуренция постепенно увеличивается – вполне возможно, что скоро вторые туры губернаторских выборов станут не исключением, а обычным явлением. Российская власть не отличается альтруизмом (как, впрочем, и любая другая), но она заинтересована в укреплении собственных позиций, которого можно достичь созданием более гибких и легитимных структур. Действительно, жесткая зарегулированная иерархия менее стабильна, чем система, способная кооптировать в свои ряды успешных электоральных политиков, умеющих побеждать в конкурентных условиях и работать не только с лояльными, но и с «протестными» избирателями.

Алексей Макаркин – первый вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати