22.03.2016 | Александр Ивахник

Сделка ЕС и Турции по мигрантам: прорыв или временная передышка?

Перед началом брюссельского саммита Евросоюза 17-18 марта, посвященного заключению соглашения ЕС с Турцией о противодействии незаконной миграции, было немало сомнений в том, что соглашение будет достигнуто. Тем не менее, лидерам 28 государств Евросоюза все же удалось согласовать свои позиции, и на следующий день к европейцам присоединился турецкий премьер Давутоглу. Подписанный план действий в целом базируется на озвученных Дональдом Туском по итогам саммита 7 марта основных принципах борьбы с миграционным кризисом.

Согласно принятому плану, все нелегальные мигранты независимо от их гражданства, которые будут прибывать на острова Греции с турецкой территории с 20 марта, подлежат возвращению в Турцию. Для этого Анкара с 20 марта должна направить на греческие острова своих представителей, которые вместе с греческими властями и сотрудниками профильных ведомств ЕС будут заниматься реадмиссией мигрантов. Расходы на доставку нелегальных мигрантов из Греции в Турцию будет покрывать Евросоюз. В свою очередь, Турция предпримет все необходимые меры для предотвращения открытия новых морских или сухопутных путей нелегальной миграции из Турции в ЕС и будет сотрудничать с этой целью с соседними странами, а также с Евросоюзом.

За каждого нелегального мигранта сирийского происхождения, который будет возвращен в Турцию, Евросоюз обязуется размещать в странах-членах на легальных основаниях одного сирийца, находящегося на территории Турции и подпадающего под международные критерии статуса беженца. При этом приоритет будет отдаваться тем сирийцам, которые прежде не пытались нелегально попасть в Европу.

В ответ на свою готовность принимать обратно мигрантов-нелегалов с территории Греции Турция получает, в соответствии с подписанным документом, ряд серьезных уступок. Главная из них – обязательство Евросоюза ускорить процесс визовой либерализации для турецких граждан, имея в виду до конца июня отменить для них визы при краткосрочных поездках в страны ЕС. Вторая важная уступка – незамедлительное предоставление первой части средств из ранее выделенных 3 млрд. евро для финансирования механизма помощи беженцам в Турции и обещание выделить дополнительно еще 3 млрд. евро до конца 2018 года. Что касается турецкого требования интенсифицировать процесс рассмотрения Брюсселем запроса Турции на вступление в Евросоюз, то ЕС по настоянию Кипра отверг предложение Анкары открыть сразу пять новых глав так называемого переговорного досье. В соглашении зафиксирована лишь готовность открыть одну главу, касающуюся бюджетных и финансовых норм. На сегодняшний день открыты 15 из 35 глав переговорного досье, и ясно, что этот переговорный процесс будет длиться неопределенно долго. В конце подписанного в Брюсселе документа говорится, что выполнение всех его пунктов должно идти параллельно, оно будет проверяться ежемесячно.

Комментируя достигнутое соглашение, его главный лоббист внутри Евросоюза, канцлер Германии Ангела Меркель заявила: «У меня нет иллюзий, что выполнение согласованного плана действий будет идти гладко, без недостатков. Существуют большие логистические вызовы, которые необходимо преодолеть. Но я думаю, что мы достигли соглашения, которое имеет необратимую движущую силу. Оно показывает, что мы способны достигать общих европейских решений и управлять сложными задачами». Однако многие европейские эксперты считают даже острожный оптимизм Меркель необоснованным. Они отмечают, что практическая реализация подписанного в Брюсселе соглашения вызывает много вопросов и создаст трудно разрешимые практические проблемы и серьезные дополнительные риски для Евросоюза.

Во-первых, в самих формулировках плана действий, касающихся возвращения в Турцию мигрантов, содержится очевидное правовое противоречие. В документе заявляется, что все новые нелегальные мигранты, прибывающие из Турции на греческие острова с 20 марта, будут отправляться обратно. Однако международное право, в частности, Женевская конвенция о статусе беженцев 1951 года, предусматривает, что ходатайство каждого конкретного беженца о предоставлении убежища должно рассматриваться в индивидуальном порядке. Видимо, с учетом этого в соглашении ЕС и Турции оговаривается, что мигранты, прибывающие на греческие острова, будут должным образом регистрироваться, и их заявки на предоставление убежища будут обрабатываться греческими властями на индивидуальной основе в сотрудничестве с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а коллективные депортации будут исключены. Но эта оговорка не снимает отмеченного противоречия.

Накануне подписания соглашения комиссар Совета Европы по правам человека Нилс Муйжниекс в интервью Deutsche Welle отмечал: «Подобное соглашение приведет к непростым юридическим разбирательствам в Европейском суде по правам человека, ведь оно является явным нарушение ряда нормативных актов. В общем, я думаю, что подобный план не сработает – это незаконно и аморально». Amnesty International назвала согласованный в Брюсселе план «историческим ударом по правам человека». Совершенно ясно, что беженцы, добравшиеся до Греции и заплатившие за это большие деньги контрабандистам, не захотят возвращаться в Турцию и будут всячески этому противиться. И как только начнутся первые насильственные депортации, влиятельные правозащитные организации в Европе постараются развернуть широкую общественную кампанию и направят иски в ЕСПЧ и другие международные инстанции.

Во-вторых, обязательство Евросоюза размещать в странах-членах одного сирийского беженца из Турции за каждого сирийского нелегального мигранта, возвращенного в Турцию, не безусловно, оно ограничено в соглашении числом в 72 тыс. человек. Причем отмечено, что они будут распределяться между европейскими государствами на добровольной основе. Расчет строится на том, что введение механизма реадмиссии приведет к резкому сокращению числа сирийцев из Турции, желающих воспользоваться услугами контрабандистов. Однако этот расчет крайне сомнителен. За выходные около 900 новых беженцев прибыли на четыре греческих острова, в понедельник, 21 марта, туда перебралось еще 1660 человек. Что будет делать Евросоюз, если число возвращенных в Турцию мигрантов превысит 72 тыс. человек, не понятно. Как не понятно и то, что делать с 50 тысячами мигрантов, скопившихся на территории Греции после перекрытия «балканского маршрута». Опыт показывает, что схема добровольного распределения беженцев между государствами ЕС работает с большими сбоями, и едва ли ситуация в этом плане изменится.

Есть риски и в плане того, насколько Турция будет готова выполнять свои обязательства по реадмиссии нелегальных мигрантов. Наиболее болезненным в этой связи является вопрос о предполагаемой скорой отмене шенгенских виз для турецких граждан. Евросоюз обусловил отмену виз выполнением Анкарой 72 условий, в числе которых не только выдача защищенных от подделки биометрических паспортов, но и успехи в борьбе с коррупцией и организованной преступностью. На данный момент Еврокомиссия считает выполненными 19 из этих условий, 17 – практически выполненными, 33 – частично выполненными и 3 – невыполненными. К концу апреля ЕК должна провести новую оценку прогресса в выполнении условий, а конечное решение будет принимать Европарламент и Совет ЕС (т.е. лидеры государств-членов). Учитывая широко распространенные в Европе опасения относительно последствий отмены виз для турецких граждан (например, опасность проникновения в страны ЕС новых террористов или вероятность появления потока курдов, обращающихся за политическим убежищем), есть большие сомнения, что безвизовый режим будет введен до конца июня. Можно не сомневаться, что реакция на перенос сроков своенравного президента Эрдогана, сделавшего на отмену виз большую политическую ставку, будет крайне резкой.

Наконец, многие европейские эксперты считают, что в случае эффективного действия механизма реадмиссии нелегальных мигрантов в Турцию и снижения потока миграции через Эгейское море беженцы переориентируются на другие маршруты. В частности, с наступлением теплой погоды можно ожидать нового масштабного нарастания попыток переправиться в Европу по Средиземному морю из Ливии.

Таким образом, сделка между Евросоюзом и Турцией по вопросам нелегальной миграции отнюдь не является для Европы панацеей. Это, скорее, временная передышка, обусловленная стремлением европейских лидеров продемонстрировать своим гражданам решительность и хоть какие-то практические успехи в поисках путей обуздания неконтролируемого миграционного потока. В лучшем случае можно ожидать смягчения миграционного кризиса, но сталкиваться с этой проблемой Евросоюзу придется долго.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати