28.03.2016 | Марина Войтенко

Социальное измерение структурных дисбалансов

Социальная тема стала лейтмотивом минувшей недели, обнажив не только весь спектр противоречий в подходах и взглядах на возможности ее решения, но все структурные дисбалансы российского хозяйства. Причем сам характер информационных «вбросов» (на дискуссию этот мощный информационный поток походил мало) – наглядное свидетельство тому, что до нахождения консенсуса и адекватных, отвечающих реалиям быстро меняющегося экономического мира инструментов финансирования и развития еще предстоит пройти долгий и трудный путь.

Нешуточные баталии развернулись вокруг перспектив накопительной части пенсионной системы, старт которым был дан вице-премьером Ольгой Голодец. 23 марта в ходе проводимой РСПП «Недели российского бизнеса» она заявила: «Граждане РФ в накопительной системе за прошлый год потеряли более 200 млрд рублей, и у нас сегодня не определен источник: кто и когда возместит эти деньги», несколько позже пояснив журналистам, что речь идет об отрицательной доходности в 7% в среднем по рынку за прошлый год.

Реакция Банка России последовала незамедлительно. Регулятор, на протяжении последних нескольких лет постоянно указывавший на то, что негосударственные пенсионные фонды (НПФ) строят стратегию управления пенсионными накоплениями граждан с расчетом на длинный горизонт инвестирования (что соответствует долгосрочным интересам участников), на этот раз отреагировал довольно жестко. В официальном комментарии пресс-службы Центробанка «Интерфаксу» подчеркивается: «…попытки оценки результатов деятельности НПФ на узком временном отрезке являются некорректными и могут вводить в заблуждение общественность». Да и «подсчеты» потерь, озвученные вице-премьером, «не верны», поскольку «частные фонды не получали отрицательную доходность за всю историю инвестирования».

В сообщении Банка России особо подчеркивается, что только в кризисном 2008 году отрасль показала нулевой результат, но это было компенсировано высокими доходами (39%) следующих двух лет. По итогам 2014 года «граждане, пенсионные накопления которых управляются НПФ, получили суммарный доход в размере более 60 млрд рублей, что соответствует годовой доходности 5,5%». В 2015 году отрасль, по предварительным данным, улучшила результаты почти в три раза – суммарный доход составил 172 млрд рублей.

Помимо различий в подходах к методам использования средств обязательной накопительной компоненты пенсионной системы в ходе этой заочной дискуссии опять обозначилась проблема определения их принадлежности. Дебаты по поводу того, предметом какой области права – публичного или гражданского – они являются, начались еще в конце прошлого десятилетия. Осенью 2013 года в ходе подготовки госбюджета было принято решение о «заморозке» перечисления средств в накопительную часть пенсий и зачислении их в страховую в распоряжение Пенсионного фонда России (ПФР). Затем она была продлена и на 2015 год. Начались обсуждения и возможности полной отмены накопительной компоненты. Тогда представители социального блока правительства и ряд депутатов настаивали на том, что обязательные пенсионные накопления являются собственностью государства, а не граждан. Теперь вице-премьер Ольга Голодец, оставаясь сторонницей госраспределения, указывает на «огромный изъян всей системы», когда «людей продолжают вводить в заблуждение непрозрачными правилами и отсутствием прямых договоров между гражданином и негосударственным пенсионным фондом». Конечно, правила требуют доработки (чем и занимается финансовый мегарегулятор уже второй год), но и с собственностью, видимо, придется определиться.

Все еще нет согласованной позиции относительно продления заморозки накопительной части на 2017 год[1]. Во всяком случае, глава МЭР Алексей Улюкаев однозначно высказался против принятия такого решения. Это и понятно, поскольку Минэкономразвития предлагает расширить участие негосударственных пенсионных фондов и государственной управляющей компании в приватизации госактивов в 2016 году. В своем выступлении на съезде РСПП министр подчеркнул: «Я полностью разделяю видение, что, скорее всего, мы приватизируем на довольно низкой точке цену наших активов. И вероятность апсайда очень высока. В этой связи было бы правильно, чтобы бенефициарами этого апсайда были менее защищенные слои населения. Я имею в виду пенсионеров».

Между тем, сторонники вывода накопительного элемента из системы обязательного пенсионного страхования продолжают настаивать на преимуществах добровольных накоплений граждан. Но эта позиция в нынешней ситуации после полутора лет непрерывной девальвации и уже более года продолжающегося падения доходов населения не подкрепляется убедительными аргументами.

По данным Росстата, на 1 января средний размер назначенных пенсий по старости составлял 12 830 рублей. Тогда как в ходе опроса представителей экономически активного населения, проведенного порталом Superjob, выяснилось, что достойная пенсия, по мнению россиян, должна быть в три раза выше нынешних выплат и составлять 35 220 рублей. Это близко к размеру средней зарплаты в РФ – в феврале-2016 она составляла 32 990 рублей.

Примечательно, что только 19% будущих пенсионеров-респондентов Superjob рассчитывают на государственную пенсию и личные накопления как основной источник дохода, а 28% – на то, что продолжат работать и по достижении пенсионного возраста[2]. При этом 31% россиян с зарплатой ниже 25 тыс рублей назвали работу и подработку основным источником дохода. У тех, кто зарабатывает более 45 тыс, причины иные – обеспечение комфортного уровня жизни (30%).

На этом фоне дискуссия по поводу повышения пенсионного возраста выглядит оторванной от жизненных реалий. Аргументы его противников, по сути, взяты из середины прошлого века, а сторонников[3] – не подкреплены предложениями адекватных инструментов, гарантирующих и трудоустройство старшему поколению, и достойную зарплату. Так, активно обсуждавшаяся еще в 2009-2012 годах необходимость построения эффективной системы непрерывного образования, дающей людям возможность совершенствования знаний и/или смены области деятельности в зрелом возрасте с целью поддержания своей востребованности на рынке труда, в дискуссиях даже не упоминается.

Между тем, кроме «за» и «против» довольно широко представлена и другая точка зрения – приоритетом государственной политики должно стать не повышение пенсионного возраста, а добровольное стимулирование граждан к более позднему уходу на пенсию. Однако запущенная с 2013 года пенсионная формула, предполагающая, что за каждый год дополнительного стажа страховая часть пенсии будет увеличиваться на премиальный коэффициент, действенным стимулом пока не стала.

Среди других предложений решения проблемы обращает на себя внимание, например, инициатива Общественной палаты (ОП). По замыслу, стимулом работающих пожилых граждан не обращаться за назначением пенсии послужит создание «дополнительных индивидуальных накопительных счетов», на которые будут поступать средства в размере заработанной пенсии (от государства) и страховых взносов (от работодателя). Средства на таких счетах должны ежегодно индексироваться в размере не менее уровня инфляции, а также могут передаваться по наследству (то есть являются предметом гражданского, а не публичного права!). По мнению экспертов ОП, сумма, сформированная на таком счете, будет наглядно отражать размер накопленных средств за то время, пока гражданин не обращался за пенсией, и упростит расчет размера «дополнительной пенсии» за отложение срока выхода на нее. Причем реализация этого предложения не принесет дополнительных затрат для бюджета, так как в результате увеличения числа работающих граждан увеличится ВВП, налоговые отчисления в бюджеты различного уровня и поступления в фонды.

Банк России также предлагает новые стимулы, но уже в сторону большей мотивации работников к накоплению. В рамках предложений по реформированию пенсионной системы, которые прорабатывает регулятор[4], обсуждается вариант «автоматической подписки» граждан на накопительную пенсионную систему, привлекательность которой могут повысить, например, налоговые льготы и т.п.

Цель таких предложений понятна – сделать накопительную систему более эффективной с точки зрения объема привлекаемых от населения средств для последующего увеличения коэффициента замещения. Минфин же для решения этой задачи имеет еще более «системный» вариант. В начале марта стало известно, что в ведомстве разрабатывается законопроект о введении с 1 января 2019 года нового механизма пенсионных отчислений – обязательного негосударственного пенсионного обеспечения (ОНПО).

Предполагается, что взносы будут формироваться обязательными отчислениями работника «сверх распределительной и накопительной систем», а их сумма будет установлена в соответствии «с целевым ориентиром обеспечения коэффициента замещения заработной платы по корпоративным пенсиям в размере, например, 10%». Работодатели также в обязательном порядке должны будут участвовать в софинансировании ОНПО. К 2024 году в программу должны быть включены не только крупные и средние бизнесы, но и все индивидуальные предприниматели. Тарифы взносов предлагается повышать поэтапно. Один из вариантов – с 1 января 2019 года работодатель и работник будут платить по 1%, с 2022 года – по 2%, а с 2025 года – по 3%.

Правда, пока все еще не прояснен вопрос – а как же при этом решить задачу неувеличения, а желательно даже снижения фискальной нагрузки на бизнес? Минфин предлагает включить страховые платежи в Налоговый кодекс и распространить на них налоговое регулирование, включая возможности взыскания в бесспорном порядке, применения обеспечительных мер и контроля движения средств по счетам в банках. С 2017 года администрирование всех страховых взносов в этом случае должно перейти к Федеральной налоговой службе (ФНС), что, несомненно, приведет к упрощению взаимодействия бизнеса с одним госорганом, к сокращению объема отчетности и числа платежных документов и т.д. Кроме того, среди инициатив министерства – обсуждение возможности унификации базы взимания страховых взносов с одновременным установлением общей ставки на уровне 28% (на настоящий момент 30%, а с 2018 года, по действующему законодательству, она должна вернуться к 34%), но с отменой порогов заработных плат, свыше которых взимается неполная ставка взносов. Понятно, что параметры расчетов еще только предстоит обсудить, но уже сейчас очевидно, что дискуссии будут не только жаркими, но и стремительными, учитывая, что большинство законодательных инициатив должно попасть в парламент уже в весеннюю сессию.

Первая такая «ласточка» – повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) сразу на 21%. Премьер-министр Дмитрий Медведев сообщил об этом решении на пленарном заседании форума «Единой России» в Санкт-Петербурге 25 марта, и соответствующий законопроект на днях должен поступить в Государственную Думу.

Заметим, по уровню МРОТ Россия сильно отстает от зарубежных стран. Существенной проблемой остается и значимая разница между минимальным размером оплаты труда (в четвертом квартале-2015 – 5965 рублей) и прожиточным минимумом (9452 рубля) – 58,6%. Понятно, что такие дисбалансы необходимо устранять. Но повышение МРОТ даже до 7,5 тыс рублей в первую очередь ударит по индивидуальным предпринимателям, имеющим небольшие обороты, поскольку их страховые взносы в Пенсионный фонд и Фонд медстрахования (ФОМС) рассчитываются исходя из величины этого показателя. (В ПФР они обязаны заплатить 26% от МРОТ за каждый месяц работы, а в ФОМС – 5,1%). Почувствуют это на себе и другие бизнесы, и региональные власти, так как на базе МРОТ рассчитываются многие социальные и компенсационные выплаты, а также различного рода штрафы и санкции.

Так что, решая задачу к 2020 году повысить МРОТ до уровня прожиточного минимума, придется проводить корректировки многих статей действующего законодательства и вносить изменения в институциональную среду. Ведь для того чтобы сблизить МРОТ и прожиточный минимум, нужно на самом деле создавать совершенно другую экономическую модель. В этом смысле весьма позитивный факт уже то, что необходимость перезагрузки накопительной компоненты, включая сегмент НПФ, находится в активной фазе обсуждения и тянет за собой весь комплекс вопросов реформирования пенсионной системы. Разворот к структурной повестке тем самым начинается, пожалуй, с наиболее острой проблемы, нерешение которой уже стало существенным риском для устойчивости бюджета. Парламентским выборам-2016 это, безусловно, добавит интриги и содержательности.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] Согласно расчетам Минфина, замораживание накопительных пенсионных взносов в 2017 году сэкономит бюджету около 400 млрд рублей за счет сокращения трансферта ПФР.

^[2] Только 4% надеются на средства, вложенные в негосударственные пенсионные фонды, 3% – полагаются на помощь детей, 6% рассматривают другие источники дохода, чаще всего упоминались собственный бизнес и пассивный доход (дивиденды по вкладам, арендная плата)

^[3] Так, председатель комитета Гражданских инициатив Алексей Кудрин считает, что объявить о необходимости повышения пенсионного возраста в стране нужно после парламентских выборов-2016, а начать его можно с 2019 года и проводить постепенно в течение 10-16 лет. Такого же мнения придерживается глава МЭР Алексей Улюкаев. В КПРФ же полагают, что нужно повышать налоги на миллионеров, а не пенсионный возраст.

^[4] Консультантом выступает Всемирный банк.

Версия для печати