19.04.2016 | Ростислав Туровский

Внутренняя политика: обретение стратегического курса

Уже начинающаяся электоральная кампания 2016 года тесным образом связана с проблемной социально-экономической повесткой. Однако было бы неправильным искать в этой кампании только технологические ходы и ухищрения, нацеленные на то, чтобы любыми способами сохранить политический статус-кво, отбиваясь таким образом от вызовов кризиса.

И конечно, было бы неправильным для властей делать на это ставку. В складывающейся ныне ситуации речь идет не просто о думских выборах и даже не о выборах президента страны, до которых осталось не так уж много времени. На повестке дня вопрос о трансформации политической системы, которая позволила бы ей лучше и эффективнее адаптироваться к различным вызовам – как внешним, так и внутренним, решая при этом актуальные общественно-политические задачи.

Если говорить о партийной системе, то пределы возможностей «Единой России» давно достигнуты. Партия сыграла свою консолидационную роль, объединив основную часть элиты и мобилизовав наиболее лояльного избирателя. Делалось это иной раз в спешке и с нажимом, что не могло не привести к обратным эффектам. Вершины ее популярности остались все-таки в прошлом, и вряд ли можно изобрести какой-либо хитроумный и дорогой ребрендинг, который позволил бы «Единой России» тотально и при этом честно и обоснованно доминировать на фоне всех остальных партий на всю обозримую перспективу.

Конечно, ключевым стабилизирующим фактором для политической системы была и остается популярность Владимира Путина. Однако имеются и другие причины, влияющие на исход выборов, у которых есть и своя динамика, и региональные различия. На региональном уровне на политическое развитие всегда определяющим образом влияли два фактора. Это – управленческая эффективность губернаторов и мэров, а также текущая динамика социально-экономического развития территорий. Говорить о каких-то крупных успехах и достижениях по обоим вопросам сейчас не приходится. И если еще можно найти в России местных руководителей, способных проводить результативную антикризисную политику, то социально-экономическое положение ухудшается повсеместно. Это создает проблему возможной эрозии политической системы с ее нижних этажей, способной подорвать доверие к властным институтам как таковым.

Принципиальное отличие предстоящей федеральной кампании, охватывающей как думские, так и президентские выборы, состоит в том, что старая модель, испытанная, если говорить о выборах парламента, в 2003, 2007 и 2011 годах, работать уже не будет. Предыдущие выборы проходили в условиях экономического роста или, как в 2011 году, – послекризисного подъема экономики. Пик успешности старой модели достигнут в далеком 2007 году, когда выборами на местах занимались уже не выборные, а назначенные Владимиром Путиным и соответственно более зависимые и интегрированные в вертикаль губернаторы. Но в основе своей это были «старые» губернаторы, имевшие большой и успешный электоральный опыт и хорошо разбиравшиеся в выборах. Таким образом, формула «губернаторский ресурс + повышение уровня жизни» создавала потенциал для успешного проведения выборов на местах и влияла на их итоги.

Выборы 2011 года проходили в той же, но уже инерционной логике, и по этой причине дали не столь большой результат «Единой России». Во-первых, на них повлиял нараставший отрыв губернаторского корпуса от народа, вызванный множеством неудачных губернаторских замен и снижением публичности региональной власти. Во-вторых, сказались все-таки и последствия кризиса, которые осознаются и проявляются в социальной среде с определенным временным лагом. Иными словами, улучшение социально-экономических показателей еще не создавало на том этапе повсеместного прилива доверия к властям. Поэтому результативность кампании «Единой России» упала, не говоря уже о снижении уровня общественных ожиданий от этой партии – именно как от партии. Все мы помним, какой критике подвергалась тогда «Единая Россия», в том числе со стороны вполне системных игроков.

В настоящее время региональная социально-экономическая повестка создает еще более крупные риски для политической системы. Фактически уже произошло исчерпание возможностей региональных бюджетов, растет неопределенность. Региональные власти не вполне понимают, на чем необходимо экономить, а какие расходы следует сохранять, отсюда и большой разнобой в той политике, которую они сейчас проводят. По итогам прошлого года, например, случилось заметное сокращение региональных расходов на ЖКХ, состояние которого становится все более острой темой. Небольшим, но симптоматичным оказалось сокращение расходов на общее образование. Есть регионы, где доходы настолько уменьшились, что власти вынуждены «резать» все подряд (как в Амурской области). Федеральный Центр в лице правительства не оказывает регионам действенной помощи (помимо точечных решений) и упускает ситуацию на местах. В связи с этим нарастание нерешаемых социально значимых проблем в регионах и муниципалитетах – это серьезная и отнюдь не одномоментная угроза. Напротив, их обострение может принять беспрецедентный для периода правления Путина характер. Это требует столь же серьезных решений в российской внутренней политике.

Теоретически, конечно, можно попытаться вновь войти в ту же самую воду и в предстоящей кампании, но социально-политические условия этому никак не благоприятствуют. Тем более было бы крайне опасным ждать со «старым багажом» думских выборов 2021 года, которые при инерционном подходе просто окажутся провальными и непредсказуемыми. На ближайших выборах инерционный сценарий со ставкой на технологические приемы и старые методы административного ресурса вряд ли целесообразен. Конечно, можно попытаться выжать максимум из национальных республик и сельских районов, но это уже было сделано в прошлый раз.

Более того, трудно назвать сейчас социальную группу, которая была бы абсолютно лояльной и надежной для властей. Например, опора на бюджетников, безусловно, важна, но постепенно теряет смысл и эффективность. Повышение зарплат в бюджетной сфере не имело столь мощного социально-политического эффекта, на который можно рассчитывать. Бюджетные зарплаты теперь съедает инфляция, реальные доходы бюджетников нередко снижаются из-за отсутствия премий и надбавок, процессы оптимизации бюджетных учреждений ведут к их дальнейшему закрытию. Тем временем чиновники и военнослужащие – это не столь массовые категории, чтобы рассчитывать на их лояльность.

На самом деле и в вопросе политической мобилизации не все так просто, как кажется на основе социологических данных. Поддержка власти находится на высоком уровне, но эта массовость может быть обманчивой. С политической точки зрения важно, чтобы обеспечение массовой поддержки сочеталось с адресной работой власти с определенными целевыми аудиториями, теми или иными социальными группами. Так формируется надежная поддержка. Вместо этого принимаются противоречивые решения, особенно со стороны правительства, которые не позволяют обеспечить прочную политическую поддержку со стороны каких-либо значимых групп, основанную на наличии позитивного взаимодействия этих групп с властями. Например, пенсионеры могут казаться такой группой, но темпы повышения пенсий, как и сам уровень пенсий нельзя признать достаточными, и качественных изменений здесь тоже не предвидится. Подмена же планомерной работы с целевыми аудиториями массовой индоктринацией в современном российском обществе способна создавать только временные мобилизационные эффекты. Это уже показывает постепенное превращение крымского консенсуса из мобилизационного в фоновый фактор, эффективность которого будет постепенно снижаться по мере усложнения общественной повестки.

Таким образом, как старая модель выборов, так и идеологические кампании не способны повысить надежность политической системы. Напротив, есть риск сделать ее слишком хрупкой. В связи с этим назрела потребность в системных решениях, которые постепенно начинают реализовываться Кремлем, но нуждаются в безусловном и планомерном продолжении, в оформлении в целостный внутриполитический курс. Главная задача такого курса – это повышение качества политических институтов и вместе с этим – гибкости системы в ее реагировании на различные вызовы. Действия, предпринимаемые внутриполитическим блоком президентской администрации во главе с Вячеславом Володиным, вполне соответствуют потребностям в решении этой фундаментальной задачи.

В процессе и на фоне предстоящей думской кампании уже можно выделить три системных решения, которые связаны между собой по смыслу и способны преодолеть инерционный сценарий.

Первое из них – это изменение роли губернаторов в политическом развитии страны. Итоги выборов в свое время оказались в чрезмерной зависимости от управленческой эффективности региональных руководителей, их достижений и промахов в экономике и социальной сфере. Это четко продемонстрировало очень существенное «разбегание» регионов по уровню голосования за «Единую Россию» в 2011 году, сопровождавшееся снижением устойчивости электоральной поддержки партии власти и проецированием антигубернаторских настроений на федеральные выборы. С тех пор было принято еще одно системное решение – возвращение прямых губернаторских выборов. Подавляющее большинство ныне действующих губернаторов прошло через эти выборы и обрело личный электоральный опыт, что, конечно, может повысить эффективность их работы с населением в рамках федеральной кампании. Однако не всегда губернаторские выборы носили конкурентный характер, а сами кампании были активными и содержательными. Кроме того, на поддержку губернаторов сильно влияли не связанные с ними процессы – общий рост лояльности россиян, вызванный событиями федерального масштаба, и слабость и беспомощность региональной оппозиции. Да и нынешний кризис стал оказывать негативное влияние на поддержку именно нижних этажей российской власти.

В этих условиях совсем уходить от включения губернаторов в думские выборы было бы неправильным с учетом того, что главы регионов остаются и будут оставаться центральными политическими фигурами на местах. Есть, конечно, в России и подлинно популярные губернаторы. Однако практика прямого участия региональных глав в роли «паровозов» себя изжила, и ее резкое ограничение обозначает верную тенденцию. Одновременно это позволяет наконец отказаться от «вотчинного» принципа организации федеральных кампаний, когда Центр возлагает на каждого губернатора ответственность за результат, не особенно интересуется методами получения этого результата, но готов наказывать тех, кто не справился с задачей, и поощрять наиболее выдающиеся процентные показатели партии власти.

Попытки уйти от этого принципа предпринимались уже не раз, и тема отказа от тактики «паровозов» возникает в российских верхах регулярно уже много лет. Но только сейчас сложились наконец обстоятельства, позволяющие начать от нее избавляться. Со стороны губернаторов гораздо важнее обеспечение благоприятного социально-политического климата в регионе, а не сверхвысокого результата «Единой России» любой ценой. От этого зависит не столько количество лояльных голосов, сколько качество выборов, что гораздо важнее.

В частности, ответственность губернатора за политический климат в регионе означает соблюдение им правил игры, предполагающих развитие электоральной конкуренции, отказ от административного давления, диалог власти с различными общественно-политическими силами. Сами губернаторы, «выросшие» в условиях неконкурентной среды или собственных попыток уничтожить конкуренцию, пока не в состоянии сформулировать перспективный внутриполитический курс. Понимая это, федеральный Центр пытается внедрять эти правила в виде своих прямых установок или через создание политически важных прецедентов. Здесь, конечно, может возникать и поле для позиционной игры в отношениях между Центром и губернаторами, поскольку их стратегии не вполне совпадают и как раз губернаторы чаще всего оказываются игроками, борющимися за интересы своей личной власти. Возникают и конфликты между Центром и губернаторами. Но в любом случае губернаторы постепенно теряют политическую инициативу в электоральном процессе, что можно признать позитивным трендом для развития в регионах более здоровой и разнообразной политической среды.

Альтернативная модель федеральной кампании – это конструкция более сложная, но и перспективная. Для нее требуется не только более жесткий контроль Кремля над поведением элит и нейтрализацией их конфликтов, но и наличие на местах политических игроков, способных проводить качественную публичную кампанию. В случае «Единой России», например, возрастает нагрузка на руководителей региональных политсоветов и исполкомов, причем главам политсоветов уж точно пора становиться активными и узнаваемыми публичными фигурами. Это позволяет партии выйти из ее бюрократического образа и из губернаторской тени и стать более влиятельным игроком.

Второе системное решение связано с повышением качества депутатского корпуса. Депутаты Госдумы – и в целом как группа политической элиты, и каждый в собственной роли – могут и должны стать новыми и более самостоятельными игроками в центре и регионах. До сих пор депутаты виделись как некий вторичный и малозначимый элемент в политических отношениях. Их было принято считать чьими-то ставленниками, проводниками каких-то политических и коммерческих интересов либо просто заднескамеечниками, проведенными в Госдуму для послушного голосования. Но из-за этого остается на низком уровне авторитет российского парламента в обществе, велико и недоверие к институту партий.

Более чем актуальной задачей становится сейчас формирование сильного и работоспособного депутатского корпуса. В перспективе именно от него, а не от губернаторов должны будут зависеть результат выборов и устойчивость политического режима на его региональных этажах. Речь, разумеется, идет не только о «Единой России», но и о других партиях, у которых ситуация не лучше, а попыток «работы над собой» гораздо меньше.

Для «Единой России» важнейшим процессом в связи с этим являются праймериз, которые в этом году тоже вышли на новый уровень. Сам институт праймериз удалось внедрить в партийную практику давно, но ставка на конкурентные думские праймериз, проходящие по открытой модели и в один день, – это несомненный шаг вперед. Понятно, что повсеместно обеспечить реальную конкуренцию на праймериз невозможно: слишком сильны и очевидны интересы многих игроков из числа действующих депутатов, губернаторских групп влияния, ФПГ, которым необходимо провести самих себя и своих ставленников. Тем не менее как минимум можно отметить тенденцию, когда против нынешних депутатов Госдумы выдвигаются сильные соперники из числа депутатов региональных законодательных собраний, представителей ОНФ, выходцев из федеральной элиты и др. Поэтому позиции многих депутатов нельзя назвать защищенными, и ротация депутатского корпуса обещает стать очень существенной.

Подчеркнем, что думская ротация не должна быть сугубо механическим процессом, иначе она будет восприниматься как замена шила на мыло. Однако соперничество на праймериз, участие в дебатах и продвижение своей публичной программы – это возможность повысить качество работы депутатов. Даже те, кто привык опираться на административный ресурс, вынуждены будут пройти через публичные процедуры праймериз, включая тех, кто баллотируется по списку. Кампания же в одномандатных округах создает прекрасную возможность для приближения депутатского корпуса к территории и к нуждам избирателей. В результате новые депутаты придут в Госдуму посредством новой же процедуры, а представители нынешнего депутатского корпуса, которым удастся защитить свои позиции, тоже сделают это в публичном поле, а не где-то в закрытых коридорах власти.

Безусловно, сразу провести идеальные праймериз и получить депутатский корпус – мечту невозможно. Проблем при проведении праймериз немало. Среди них и борьба элит, принимающая местами жесткий подковерный характер, и попытки задавить конкуренцию, и использование манипулятивных приемов для мобилизации выборщиков, и наполнение списков участников техническими кандидатами. Все это – старые проблемы и технологии, уходящие корнями даже не в нулевые, а в 90-е годы. Поэтому поводов для критики и претензий, конечно, будет немало. Однако важно то, что курс Кремля во внутренней политике задает благоприятный тренд на длительную перспективу, позволяя улучшить качество парламентского представительства и, следовательно, связь власти и общества.

Третье системное решение – это активизация общественной деятельности, в том числе непосредственно на местах. Давно понятно, что органы региональной и муниципальной власти зачастую уходят от решения многих насущных проблем, ограничиваются бюрократическими отписками или пиар-акциями. Федеральная власть не в состоянии контролировать все мельчайшие детали, а в режиме ручного управления способна решать только единичные вопросы. В условиях бюджетного дефицита многие проблемы могут принять в ближайшие годы критический характер.

Проблемное поле во многих регионах складывается долгие годы, если не десятилетия, и по многим вопросам не делается ничего. Даже перспективные и выгодные проекты иной раз реализуются годами, превращаясь в долгострои. Очевидно, что это неблагоприятно влияет на общественные настроения. Однако при этом общественный протест совершенно не обязательно влечет за собой поддержку оппозиционных игроков. Наоборот, как показывает практика, к нынешней оппозиции те люди, которые протестуют по конкретным социальным вопросам, испытывают недоверие. Но и диалог с властью, к которой они апеллируют, организовать слишком непросто. В любом случае никак не следует рассчитывать на то, что нынешний фрагментарный и локальный социальный протест никогда не превратится в протест политический.

Для заполнения этого вакуума формируется целая система общественных организаций. В их ряду выделяется ОНФ, стремящийся обеспечить взаимосвязь между институтом президента и обществом на местах. ОНФ призван не только контролировать реализацию социально значимых президентских решений, но и непосредственно заниматься проблемами, входящими в президентскую повестку. И хотя Фронт возник достаточно давно, с прошлого года идет его заметная активизация, и он обретает новое качество. В случае ОНФ тоже необходимо отметить, что речь идет о стратегическом проекте, реализуемом постепенно, без излишней спешки и вне связи с предвыборной конъюнктурой. Фронт уже занял прочные позиции в деле борьбы за честные госзакупки, все больше включается в решение экологических проблем, занимается вопросами ЖКХ, доступной среды и пр. В этом случае как раз важно создать организацию, способную дистанцироваться от интересов региональной власти или бизнеса и работать напрямую с федеральным Центром, не уходя от неприятных для губернаторов и мэров вопросов о допускаемых ими нарушениях. В нынешних социально-экономических условиях крайне актуальным становится жесточайший контроль за расходной политикой, поскольку любая нецелевая трата несет сейчас прямую политическую угрозу.

Более того, ОНФ имеет хорошие перспективы для того, чтобы стать механизмом обновления элиты и оживления общественной жизни. Запрос на решение этих задач безусловен. Но партийные элиты, причем абсолютно во всех партиях, слишком заняты борьбой за свои узкие интересы. Причем даже «Единая Россия» получает сейчас больше стимулов к внутреннему обновлению, чем партии парламентской оппозиции, которые замыкаются в себе и ориентируются на сохранение персонального состава сложившихся думских фракций. А вне парламента сильных партийных игроков и вовсе нет. Но слабая непосредственная работа «Единой России» с обществом тоже не позволяет сделать на нее ставку. Отсюда принципиальная важность именно общественного формата организаций, обеспечивающих устойчивую работу политической системы. И заметим, что речь идет не только об ОНФ, но и о множестве социальных НКО, вступающих в партнерские отношения с государством.

Всю эту общественную деятельность можно, конечно, назвать теорией малых дел, в чем, кстати, нет ничего унизительного и обидного. Но это отнюдь не привычное латание дыр и не имитация. Ведь еще недавно трудно было представить ситуацию, когда организации, которые можно назвать провластными и прокремлевскими, включаются в решение острых социальных проблем, оказывают с этой целью давление на органы власти, подключают ресурсы СМИ и общественной поддержки и иной раз даже подвергаются преследованию в лице своих активистов. Такое позиционирование того же ОНФ уже никак нельзя назвать уходом от проблем, их подменой декларациями и пропагандой. Напротив, появляется возможность вести постоянный аудит накопившихся проблем, доходя до уровня малого и среднего города, поселка или городского квартала и не завися от местной власти. Есть и возможность лучше организовать ту самую адресную работу с целевыми аудиториями, о которой мы говорили выше и без которой поддержка власти утратит структурированный и осмысленный характер.

Неудивительно, что ОНФ стал гораздо активнее включаться в думскую кампанию, чем в прошлый раз. Но здесь важно подчеркнуть, что речь не идет об операции по замене одной партии власти на другую, тем более что в рамках нынешней партийной системы главным каналом вхождения ОНФ в думские выборы остается «Единая Россия». Процесс имеет вполне естественный характер, поскольку часть активистов ОНФ приобрела достаточный опыт для того, чтобы претендовать на депутатские мандаты. Но многие активисты ОНФ, напротив, не имеют вкуса к политической борьбе и по-прежнему сконцентрированы на общественных задачах. Задачи, которые решает ОНФ, далеко выходят за рамки электоральной повестки.

Думская кампания 2016 года способна стать поворотным пунктом в политическом развитии страны, но она не решит все существующие проблемы. В России всегда слишком велики и сила инерции, и борьба влиятельных игроков, чтобы можно было целиком и полностью реализовать какой-либо стройный и продуманный политический проект. Однако складываются благоприятные возможности для проведения гибкого внутриполитического курса, учитывающего существующие и меняющиеся общественные настроения и не зависящего от любого кризисного форс-мажора. Укрепление поддержки властей за счет внешней политики и борьбы за национальные интересы – это, безусловно, важное направление, и Владимир Путин занял выигрышные позиции на этом поле в глазах общественного мнения еще в самом начале нулевых годов. Но это никак не отменяет необходимость укрепления легитимности российской власти за счет целенаправленной внутренней политики, приобретшей притом весьма сложный и тонкий характер.

Ростислав Туровский – вице-президент Центра политических технологий

Оригинал – «Независимая газета»

Версия для печати